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Donostia/San Sebastián
Una forma singular de planeamiento que cambió la ciudad
El Plan General de Donostia/San Sebastián de 1995
Francisco de León Molina
Arquitecto.
Director de la Oficina del Plan General (1988-1996).
El PGOU de Donostia/San Sebastián de 1962, como gran parte del planeamiento de la época, era un documento impreciso y torpe desde una perspectiva gráfica y normativa y definía un modelo urbano inaceptable a la vista de los criterios urbanísticos sustentados en la nueva situación democrática; era expansivo, con intensidades excesivas, y segregador, proponiendo de forma expresa la marginación de la población obrera a las lomas de la zona este de la ciudad, en colindancia con Pasajes y Rentería.
El Plan, sin embargo, definía un esquema básico de ocupación del territorio y una red viaria general relativamente adecuados a la realidad de Donostia, en especial en sus áreas centrales, donde ya se había desarrollado o estaba en proceso de hacerlo. En cualquier caso, su imprecisión proyectual y normativa lo hacían manifiestamente ineficaz para la implementación de muchos de los desarrollos urbanísticos propuestos y, en sentido contrario, posibilitaban —junto con una jurisprudencia muy permisiva con los intereses privados— un desarrollo cuantitativa y cualitativamente importante a través de la calificación como solares de parcelas que daban frente al viario de zonas semiurbanizadas, eludiendo el planeamiento con resultados notoriamente conflictivos.
Este desarrollo, insuficiente, por otra parte, para dar respuesta a la demanda, cada vez mayor, de vivienda (en 1988 solo se concedieron licencias para 300 viviendas), se producía, en una parte significativa, en las zonas de mayor valor inmobiliario —Miraconcha, Aiete, Miracruz …—, sobre parcelas subedificadas de villas desocupadas, consecuencia del éxodo de veraneantes y residentes de alta capacidad adquisitiva ante la conflictividad política existente, así como en las rehabilitaciones de edificios del centro urbano —Ensanche Cortázar— propiciadas por el Plan Especial del Área Romántica, aprobado algunos años antes.
El desarrollo descrito respondía a una nueva demanda de compradores solventes, procedente de Gipuzkoa y de regiones próximas, propiciada por la mejora de comunicaciones que había supuesto la construcción de la autopista A-8, y dio lugar a la configuración de las pautas de precios elevados de vivienda que han caracterizado desde entonces el mercado inmobiliario de la ciudad.
Como consecuencia de ello, al iniciarse la formulación del nuevo Plan General, quedaba fuera del mercado una demanda acumulada estimada en unas 4000 viviendas, insolvente ante esos precios.
Todo ello había motivado que ya en 1973 se realizara un primer intento de revisión del Plan General que no llegó a prosperar. En 1985 el Ayuntamiento, dirigido por el alcalde Ramón Labayen (PNV), hizo un nuevo intento de formulación de la revisión que también resultó fallido. Al final de la legislatura, y promovido por el concejal delegado de Urbanismo perteneciente a Herri Batasuna, se elaboró un documento denominado Informe y propuestas para proceder a la sustitución del Plan General vigente.
La gestación de la revisión del Plan General
En septiembre de 1987 este documento fue aprobado por el Pleno Municipal del Ayuntamiento recién elegido, dirigido por Xabier Albistur (EA) y estando en minoría el equipo de gobierno. En cumplimiento de ese mandato, en enero de 1988 el equipo de gobierno municipal, dirigido en el ámbito ur-banístico de forma conjunta por el alcalde, ya mencionado, y por el delegado de Urbanismo Javier Olaberri (EE), me propuso el encargo de redactar la revisión.
Para ello, sin tomar en consideración el documento descrito, les planteé —y ellos, por su parte, aceptaron— la constitución de un equipo pluridisciplinar autónomo, la Oficina del Plan General, que dependería directamente de la alcaldía y con plena capacidad de intervención, desde la perspectiva técnica, en el ámbito urbanístico y en la definición conceptual de las obras de mayor calado estructural, detrayendo esa competencia de las áreas municipales correspondientes.
El acuerdo incorporaba la capacidad de selección de los miembros del equipo de trabajo —con la posibilidad de contratar técnicos externos o de incorporar funcionarios municipales— y la de formulación de la propuesta de presupuestos anuales para la Oficina, que incluyeron, a lo largo de su existencia, una cantidad económica relevante dirigida a la contratación de colaboraciones externas.
Excluyendo detalles de carácter organizativo, la diferencia fundamental del nuevo programa de revisión respecto al protocolo aprobado en septiembre del año anterior era la exigencia, por parte de este, de una «visión comarcal» previa a la formulación de la revisión, cuyos contenidos, alcance, duración de su formalización, foro de discusión política y medios técnicos de realización, se desconocían y era imposible definir y resolver en un plazo razonable por un equipo de gobierno en minoría.
Otra propuesta fue la de una operativa de decisión extensivamente asamblearia para la que tampoco existía ni la cultura ni los medios organizativos necesarios y que hubiese llevado el proceso a un fracaso inmediato.
Tras la formulación de un nuevo programa de trabajo para la revisión, el 27 de mayo de ese año el Pleno Municipal adoptó el acuerdo de inicio de los trabajos de revisión. El Pleno, sin embargo, no aprobó el nuevo programa propuesto. El equipo de gobierno obvió la desestimación de su planteamiento organizativo y, dentro de su capacidad ejecutiva, procedió a implementarlo de forma inmediata constituyendo la Oficina del Plan General.
Nueva ordenación del ensanche de Amara. Encargo de la Corporación anterior, en estudio en 1988.
El retraso en la puesta en marcha de la redacción del nuevo Plan General había dado lugar a una compleja situación urbanística, con numerosas iniciativas de modificación y desarrollo del Plan vigente en diversas fases de formulación, tramitación o ejecución, carentes de una coordinación y articulación suficiente entre ellas, y con una puesta en marcha que no podía paralizarse por el proyecto de revisión.
Esta exigencia, planteada por el equipo de gobierno municipal, condicionó de forma fundamental el trabajo de la Oficina, obligando a la formulación y tramitación, en paralelo a las propias del Plan, de diversos expedientes de planeamiento, e integrando de este modo en el nuevo proyecto esas intervenciones y haciendo posible su ejecución sin esperar a la aprobación de este.
La Oficina del Plan General
Se inició entonces en la Oficina un proceso de trabajo intensivo e «inmersivo», con una visión eminentemente empirista y resolutiva, abordando en paralelo los problemas urbanos más inmediatos y relevantes en todas las escalas de intervención, eludiendo las discusiones teórico-políticas, irresolubles a nivel municipal y en los plazos de intervención disponibles, como las planteadas en el «protocolo» descrito.
Los trabajos de revisión incluyeron un amplio esfuerzo informativo en el que participó un nutrido equipo de colaboradores del que formaron parte algunos consultores externos relevantes. El equipo mencionado dio lugar a un conjunto de monografías de análisis multidisciplinar de la situación urbanística, entre las que cabe destacar un «censo de edificios», que incluía un trabajo de campo intensivo y permitió sustituir la desactualizada información catastral existente en un momento de transmisión de competencias entre la administración central y la foral.
Asimismo, en primera instancia, la intervención de la Oficina se dirigió a revisar, proponer y tramitar soluciones alternativas a algunas intervenciones de planeamiento y ejecución de obra que estaban a punto de materializarse de forma irreversible y que se consideraban manifiestamente contrarias al modelo urbano perseguido.
Más adelante, se puso en marcha un programa de reajuste del Plan General y de desarrollo de los planeamientos de nuevos ámbitos residenciales y de actividad económica con el objetivo de relanzar a corto plazo la enquistada ciudad y sentar las bases de un nuevo modelo residencial y de actividad para esta.
Asimismo, se tramitaron varios expedientes de modificación del Plan General dirigidos a revisar y complementar su deficiente normativa reguladora en el periodo transitorio hasta la aprobación definitiva del nuevo Plan.
En ese último aspecto, se trabajó de forma coordinada con la concejalía de Grandes Equipamientos —siendo su concejal delegado Imanol Illarramendi (EA)— que, entre otras cosas, propuso dos proyectos de equipamientos de gran envergadura dirigidos a promover la imagen externa de la ciudad: el conjunto deportivo de Anoeta —con el nuevo campo de fútbol que debía sustituir al vetusto campo de Atotxa—, y el Auditorio y Centro de Congresos del Kursaal, para el que se convocó un concurso internacional que dio lugar a la adjudicación del proyecto al arquitecto Rafael Moneo.
En abril de 1991, poco antes del final de la legislatura se presentó un avance de revisión que integraba las propuestas de los planeamientos en elaboración o en tramitación descritos y que fue aprobado por el Pleno Municipal y expuesto al público con una notoria repercusión mediática en una «carpa» en los Jardines de Alderdi Eder. El proceso de información y participación públicas del Plan coincidió con las elecciones municipales y el cambio de alcaldía (Odón Elorza) y de equipo de gobierno (PSE/PP/PNV).
Tras la presentación del proyecto de nuevo Plan General en la exposición descrita, se amplió el plazo de información pública y se realizaron sucesivas reuniones de explicación y debate en los barrios de la ciudad y en diversas instituciones que, en noviembre de ese año, culminaron en un seminario de discusión abierto a instituciones, colectivos y particulares en el Palacio de Miramar.
A partir de ese proceso de contraste público, el nuevo equipo de gobierno decidió continuar los trabajos de revisión y mantener la estructura organizativa de la Oficina para su elaboración, sin perjuicio de que, según fueron avanzando aquellos, el Área Municipal de Urbanismo (concejal delegado Gregorio Ordóñez (PP)) fue recuperando progresivamente autonomía y asumiendo la responsabilidad de encargo y dirección de algunos planeamientos. La Oficina, en cualquier caso, siguió ostentando la responsabilidad de los planeamientos de desarrollo y estudios infraestructurales más importantes en curso de elaboración o de nueva iniciativa.
En mayo de 1992, el Pleno Municipal acordó ratificar, con diversos ajustes y complementaciones, el contenido del avance expuesto al público y, en enero de 1994, aprobó inicialmente el documento de Plan General, tras lo cual, de nuevo, se realizó un amplio esfuerzo de divulgación y participación con medios similares a los del avance. Tras una segunda información pública sobre algunos aspectos parciales del contenido del Plan, en marzo de 1995 el Pleno aprobó de manera provisional el conjunto del documento.
Después de las nuevas elecciones de 1995, que mantuvieron en el cargo al alcalde Odón Elorza, pero dieron lugar a un cambio en el equipo de gobierno (PSE/EA/IU-EB), la Oficina siguió operando sin modificaciones en sus funciones y fue culminando la realización de los trabajos encargados, con lo que comenzó a reducir progresivamente su estructura.
El 16 de noviembre de ese año (1995) la Diputación Foral de Gipuzkoa aprobó de forma definitiva el Plan General, con algunos ajustes menores y la solicitud de la formulación de un texto refundido. En junio de 1996, tras acabar y entregar el texto refundido del Plan General, la Oficina cesó en su actividad.
Intervenciones paralelas a la elaboración del Plan General
Algunas de las intervenciones paralelas a la elaboración del Plan General
Como ejemplo del proceso de trabajo descrito, se presentan en la parte inferior algunos de los planeamientos realizados por la OPG en paralelo a la elaboración del Plan General.
El resultado del proceso Desde la presentación del avance en 1991 hasta la aprobación definitiva del Plan General en noviembre de 1995, los trabajos de planeamiento paralelos realizados habían puesto en ejecución (planeamiento de desarrollo y proyectos de urbanización y gestión aprobados definitivamente) más de 11 500 viviendas, de las cuales se habían construido, u obtenido licencia, 6700 viviendas, con un ritmo medio anual de 1340 viviendas por año, esto es, un ritmo medio anual de 7,8 viviendas cada 1000 habitantes.
De ellas, casi 3000 viviendas se habían promovido bajo regímenes de protección pública, en su mayor parte por el Gobierno Vasco, en Baratzategi (lntxaurrondo Sur) y el resto, por el Ayuntamiento o promotores privados.
Plano de ordenación general del PGOU de 1995
Por su parte, la iniciativa privada había construido o solicitado licencia de edificación en Ondarreta, Berio, Apéndice de Amara, Txantxa Erreka y otras localizaciones para las 3700 viviendas restantes en régimen libre. Otras 4817 viviendas se encontraban disponibles para su ejecución inmediata con proyectos de urbanización y gestión aprobados. Con ello, el grave problema de vivienda existente se había reconducido sustancialmente.
Asimismo, estaban en ejecución el Parque Tecnológico de Miramón —195 000 m2 (techo) destinados a actividades de I+D y de alto nivel tecnológico— y el Parque Empresarial de Zuatzu —74 200 m2 (techo) para actividades empresariales cualificadas de menor nivel. Se había construido el nuevo estadio de Anoeta y soterrado el «topo» (1) en su frente, posibilitando un acceso directo al estadio desde la ciudad; además, se había iniciado la construcción del Auditorio y el Palacio de Congresos del Kursaal. En mayo de 1995 se habían puesto en uso la avenida y la playa de La Zurriola, remodeladas, posibilitando el uso intensivo de la playa y de su frente urbano, anteriormente marginal y difícil.
Estos cambios, junto con el nuevo equipamiento del Kursaal, han dado lugar a una mejora radical de la calidad y la habitabilidad del barrio de Gros, propiciando la sustitución de las actividades industriales (conflictivas y contaminantes) que ocupaban de forma mayoritaria los bajos y patios de manzana por usos comerciales y terciarios diversos, incorporando así el barrio al núcleo central de la ciudad.
Asimismo, al aprobarse Plan, se había iniciado de forma decidida la implantación de estrategias de movilidad sostenible en las zonas centrales de la ciudad, esto es, en el Ensanche y Gros, con diversas intervenciones de reestructuración del tráfico y de peatonalización de calles y otros espacios, entre ellas, la reordenación del Boulevard.
Los ensanches de Ondarreta y Benta Berri
Valoración de la metodología de intervención
La metodología de intervención adoptada —que, obviamente, condicionó de forma determinante el proceso de revisión alargando su duración— posibilitó, sin embargo, resolver de forma paralela a esta, a muy distintas escalas, una situación urbanística estancada y con problemas acuciantes que no admitía seguir paralizada más tiempo, reactivando desde su inicio la actividad urbanística de la ciudad y poniendo en marcha un proceso generalizado de renovación y modernización de su espacio urbano y de sus infraestructuras.
Este planteamiento permitió adelantar la definición y legalización administrativa de una parte fundamental de sus propuestas de nuevo desarrollo, abordando desde el inicio de los trabajos la resolución de los graves problemas existentes, que, en otro caso, se hubiese dilatado en el tiempo de forma difícilmente admisible.
En el momento de la aprobación del Plan General, el planeamiento vigente al que este sustituyó ya no era, en modo alguno, el viejo Plan General de 1962, sino un documento sustancialmente transformado, coherente en su contenido, validado por la Administración y con bastantes de sus propuestas en ejecución que adelantaba, en gran medida, el proyecto urbano del nuevo Plan.
Esta estrategia, asimismo, informó sustancialmente el contenido del nuevo Plan General, dotándolo de una precisión y coherencia imposibles de lograr sin el nivel de detalle y el compromiso de viabilidad que supuso la necesidad de resolver de forma completa e inmediata muchas de sus intervenciones más importantes.
Los planteamientos explícitamente resolutivos desde los que se abordó el Plan, sin embargo, no excluyeron una propuesta teórica implícita de calado relevante:
- Recuperación de las morfologías de «ensanche», y, de la calle como espacio definido de contención de la vida urbana y de los espacios y equipamientos singulares como referentes de la estructura espacial de la ciudad.
- Nuevas estrategias de movilidad, con restricción de la movilidad rodada, recuperación peatonal del espacio público y potenciación del transporte público.
- Creación de una «infraestructura verde», que incluyó una red de parques periurbanos, urbanos y elementos verdes intersticiales, y estrategias de protección de zonas y elementos rurales.
- Protección del patrimonio edificado, con la primera definición de un catálogo omnicomprensivo de edificios y elementos protegidos.
- Programa de vivienda de protección pública, con una propuesta, pionera en aquel momento, de calificación expresa de vivienda protegida y «ponderación» de los diferentes tipos de aprovechamiento en el caso del desarrollo residencial de Benta Berri.
- Estrategias de gestión de suelo y de recuperación pública de plusvalías. Entre ellas, la más significativa fue la reordenación del cerro de san Bartolomé y su entorno.
En lo que respecta a la integración metropolitana del proyecto —obviando la crispada relación con los municipios del entorno, de diferente signo político, y la inexistencia de un marco administrativo y técnico para la definición de estrategias a esa escala (2) — se definió de forma concertada con la Dirección de Carreteras de la Diputación Foral el trazado del Segundo Cinturón (eje de autopista principal en el ámbito metropolitano) y también la primera versión del trazado del TAV en la comarca, que posteriormente sería reajustado en diferentes aspectos, trabajando en colaboración con el Ministerio de Fomento, el Departamento de Transportes del Gobierno Vasco y la Diputación Foral, los cuales se recogieron en el documento del PGOU aprobado en 1995.
Ambos, que afectan solo en una pequeña parte de su trazado al término municipal, han supuesto un marco infraestructural determinante para el desarrollo territorial y urbano del Área Funcional Donostialdea/Bajo Bidasoa.
Conclusiones
La singularidad del proceso descrito —que, sin duda, sería inviable en algunos aspectos en la actualidad como consecuencia de una normativa contractual notablemente más rígida— estuvo en que la redacción del Plan General se abordó desde una posición resolutiva y sujeta a objetivos expresos de programación, como un proceso continuo de proyecto y reflexión a partir de la instrumentación detallada, a todas las escalas, de las propuestas realizadas.
En él, frente a la alternativa de la formulación previa de un marco de objetivos teóricos abstractos para el que no existía, especial-mente en el campo de la integración metropolitana, un ámbito de reflexión y, menos aún, de intervención, el proyecto global se fue construyendo, sobre la base del Plan General anterior, a partir de los proyectos y soluciones propuestos para los diferentes elementos y piezas urbanas.
Otro aspecto fundamental a señalar es la existencia de una dirección política activa, con un proyecto claro y ambicioso de construcción de la ciudad —lo que sin duda se dio a lo largo del proceso de elaboración y tramitación del Plan General— y la disposición de una oficina autónoma, dedicada expresamente al planeamiento y a la reflexión continuada sobre ese proyecto, que, en paralelo a la actualización del Plan General, formuló los elementos más importantes del programa de planeamiento de desarrollo y coordinó la intervención sobre la ciudad de las diferentes áreas municipales, así como de las demás administraciones con competencias en ese campo, acumulando de forma progresiva información sobre el hecho urbano.
Notas
1
Ferrocarril metropolitano Donostia/Hendaya bajo titularidad de Euskotren (Gobierno Vasco).
2
Las directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco se aprobaron el 11 de febrero de 1997, y el Plan Territorial Parcial del Área Funcional Donostialdea/Bajo Bidasoa, el 27 de julio de 2016.