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Monográfico | Agustín de Betancourt
Memoria sobre los medios para facilitar el comercio interior
El plan de Betancourt y Peñalver de 1791 para modernizar las obras públicas en España
Rufino García Fernández
Ingeniero de caminos, canales y puertos
Presidente de la Fundación Cultural Canaria de Ingeniería y Arquitectura Betancourt y Molina.
Cuando en 1777 Carlos III designó como secretario de Estado a don José Moñino y Redondo, conde de Floridablanca, la monarquía pretendía acometer, entre otros asuntos, reformas en el campo de la formación, la educación y la cultura. Las universidades y los centros de enseñanza continuaban anclados en el pasado. Los planes de estudio no estaban adaptados a los avances científicos ni a las nuevas tecnologías. Existía, en consecuencia, una incapacidad manifiesta de enseñar, impartir, transmitir y aplicar los conocimientos necesarios para crear o regenerar el tejido industrial, la economía y la sociedad en general.
Para intentar abordar el problema se plantearon tres líneas estratégicas:
- Contratar a científicos europeos para que vinieran a trabajar, investigar y enseñar en España.
- Pensionar a científicos españoles para adquirir conocimientos o completar la formación en centros y laboratorios extranjeros.
- Crear centros de formación, investigación y divulgación en España.
Agustín de Betancourt y Molina (Puerto de la Cruz, Tenerife, 1758–San Petersburgo, 1824) y Juan López Peñalver (Málaga, 1763–Madrid, 1835) pertenecían al grupo de los científicos españoles pensionados para formarse en el extranjero. Ambos son los autores de la Memoria sobre los medios de facilitar el comercio interior. Datada en París el 20 de julio de 1791 esta obra es, probablemente, el primer intento de ordenación y modernización de las obras públicas en España.
Introducción
En el preámbulo los autores dejan constancia del objetivo perseguido con su estancia en París: «nos honró con el encargo de instruirnos»; con miras a «que se propaguen los conocimientos en España» con el fin de que «todas las obras […] se dirijan con el acierto y economía que se requiere».
Justifican además el trabajo realizado afirmando: «hemos procurado instruirnos […], así en la parte teórica como en la práctica […]», y también: «hemos reflexionado […], tomando las luces necesarias, a fin de contribuir […] a lo que se ha dignado encargarnos».
Finalmente, fruto de la instrucción recibida, los conocimientos adquiridos y sus propias reflexiones determinan que: «siendo cierto que la abundancia y la prosperidad de un Estado depende del comercio interior, sin los caminos no puede verificarse de ningún modo».
Consideraciones previas
Los autores recuerdan cuál es el objeto de los caminos reales, esto es «transportar la mayor cantidad de géneros, en el menor tiempo, y con el menor gasto posible». A continuación, analizan la influencia que tienen, en el coste final, los modos de transporte, la distancia, la conservación y el diseño de los caminos y afirman: «un quintal de peso cuesta siete cuartos por legua conducido a lomo, y tres cuartos en un carro bien construido», además: « la cantidad de géneros que se conduce por un camino bueno es tres veces mayor que el que se transporta por un camino malo, en un mismo tiempo». Y concluyen: «si la distancia es algo considerable, el costo del transporte excede en mucho el valor primitivo de la mercancía».
Advierten además que todos los factores reseñados redundan en los actores y la sociedad afirmando que «este beneficio se reparte entre el labrador y el comprador y da nuevo vigor a la agricultura, al comercio, a las artes».
Para ellos, por tanto, no todo es cuestión de recursos económicos. La organización administrativa, la formación y el conocimiento son indispensables. Sostienen: «aun poniendo cuantos medios le sean posibles» […] las órdenes más sabias y mejor coordinadas no pueden dar las luces que necesitan los que han de dirigir esa clase de obras».
Diagnóstico
Los autores describen la precaria situación de las obras públicas en España así como los efectos, consecuencias, y causas y afirman: «cualquiera se atreve en España a encargarse de la dirección de un camino, y así se ve que, además de faltar la unidad de ideas, […] las obras no corresponden al fin para que se hacen, […] los costos son inmensos; […] el tiempo que se consume es infinito».
Para revertir la situación en cuanto a funcionalidad, coste y tiempos de ejecución, plantean la necesidad de disponer de unidad de criterio, planificación adecuada y proyectos objetivos. «Nadie ignora que para abrir un camino es indispensable levantar un plano del país que ha de atravesar; […] de esta operación depende el buen éxito de la obra y la exactitud del presupuesto, y […] forma juicio el Gobierno de las sumas y tiempo que necesita para ver[la] concluida».
Los autores advierten en este sentido que la falta de planificación, el desconocimiento y la negligencia generan inseguridad, desajustes presupuestarios e ineficacia: «lo que se practica […] en España es más un bosquejo que un plan circunstanciado de un camino […] del que resulta que no hay seguridad de haberle dado la dirección más ventajosa». Y aseveran: «analizándose estas tan por mayor suele ser el costo, doble, o la mitad más de lo que el presupuesto indicaba, en cuyo caso este se debe considerar como inútil».
En cuanto al control de las obras durante la ejecución denuncian que «se confía la construcción del camino a los Asentistas, sin que haya personas inteligentes que cuiden de que la obra se ejecute según las circunstancias lo exigen». Y, a continuación, especifican las consecuencias: «o el Rey paga el doble de lo que cuesta […], o el Asentista queda arruinado, o tiene el Rey que indemnizarle con una suma que tal vez estaba ya destinada para otras obras».
Soluciones
La solución a los problemas, según los autores, pasaba por alcanzar unos conocimientos y formación de los que se carecía, y crear una estructura administrativa que no existía. Y proponían como ejemplo «la escuela de puentes y calzadas de París».
A continuación, para cada fase de gestación de un camino, acotan y analizan los inconvenientes observados y formulan propuestas.
Fase de planificación:
Previo a acometer una obra consideran preciso hacer un estudio de las alternativas para poder elegir la solución más apropiada: «antes de emprender un camino se debe levantar un plan, no solamente […] por donde se ha pensado dirigirle, sino también de las cercanías de todo él, para poder elegir según las circunstancias».
Fase de diseño y valoración:
Una vez seleccionada la alternativa, proponen acometer los trabajos de campo y gabinete precisos para poder definirla técnica y económicamente: «se ha de hacer la nivelación para poder formar el perfil, y calcular [… ] desmontes […], terraplenes». Y, aunque esta operación parece sencilla, para llevarla a cabo se necesitan «unos principios de geometría, que no suelen ser comunes». Respecto a la mencionada sencillez de la operación «[ … ] no hay duda que lo es para quien se contente […], equivocándose en la mitad o en el doble». En su opinión, de los trabajos de campo propuestos «depende […] el acierto del presupuesto y la mayor economía de la obra».
Los autores recuerdan que un proyecto es algo más que un plano general de trazado y que precisa de una memoria que describa y justifique las soluciones adoptadas, esto es, debería ir «acompañado de una relación circunstanciada, en que se dé el fundamento que ha habido para proyectarlas».
Con las anteriores premisas, se estaría en condiciones de hacer el presupuesto ya que «del modo de hacer[lo] […] depende […] tanto la solidez como la economía de la obra», «y de aquí dimanan los pleitos y recursos que son tan frecuentes».
Fase de ejecución:
Los autores consideran que en esta fase del proceso, la falta de control es la causa principal de los fracasos de la obra pública en España. Así, «muchas veces el Asentista dirige toda la obra o parte de ella» y «este malísimo método es […] manantial de pleitos difíciles de juzgar».
Reiteran que, la dirección de las obras debe ser gestionada por personas formadas, cualificadas e independientes, y encuadradas en una organización administrativa en el entendimiento de que de ellas depende el éxito del proyecto; además, resaltan la importancia que tiene «elegir sujetos capaces de desempeñarla».
Para esa elección definen el perfil técnico y humano de los candidatos, consistente en «haber hecho un estudio sólido de la geometría y trigonometría, con sus aplicaciones a la práctica», así como: «tener una educación no vulgar […] que también da aquel discernimiento y aquel tacto fino que en ciertos casos suele servir aún más que la ciencia».
Fase de conservación y mantenimiento:
Los autores advierten que «de poco servirá gastar sumas inmensas en los caminos si no se toman […] precauciones […] para impedir su degradación». A continuación, analizan las causas del deterioro y deslindan responsabilidades: de los problemas técnicos, hacia «el que dirige el camino», y de los de regulación, hacia el Gobierno, «que debe establecer las leyes a que debe estar sujeto el transporte».
Enjuician que varias naciones europeas han desarrollado reglamentos y modelos de transporte para dictaminar finalmente que «el mejor es el que se practica en Inglaterra»: «el espíritu de este reglamento consiste en poner un impuesto en razón de la carga y de lo angosto de las ruedas». Concluyen diciendo que «nada parece más justo que cada uno pague en razón de lo que degrada el camino».
Según los autores, si no se remedian estos problemas «serán inútiles todos los esfuerzos que haga el Gobierno para conservar los caminos en buen estado», y proponen la implantación de un impuesto sobre los carruajes «proporcionado a la carga y ancho de las ruedas, en razón de lo que cada uno degrada el camino».
Señalan que «a pesar de todas las disposiciones que se tomen para que no se degraden los caminos, nunca se puede impedir del todo este daño», y consideran necesario «buscar el mejor medio para repararlos con el menor gasto y tiempo posible». Según ellos, «un camino abandonado por tres o cuatro años exige unas reparaciones que cuestan infinitamente más de lo que se hubiera gastado si se hubiesen ido reparando los daños al paso que se advertían».
A continuación, analizan y comparan las soluciones adoptadas en Francia e Inglaterra, con las que ha conseguido un ahorro sustancial en personal y materiales: «la mitad de los materiales, y las tres cuartas partes de los jornales que se hubieran empleado según el sistema de no reparar los caminos hasta pasado cierto tiempo».
Para repararlos, explican los autores, «mantienen de trecho en trecho del camino uno o más hombres», encomendando el control a facultativos. Además, reiteran, en Francia este control lo realizan «los Ingenieros de Puentes y Calzadas».
A continuación, cuestionan lo realizado en España, donde «por la ignorancia de dichos peones […] han gastado crecida cantidad de dinero […] y solo ha resultado inutilizar el camino». A su entender, estos defectos se remediarían «dando la conveniente instrucción a dichos peones» y responsabilizando del control de los trabajos a personas formadas.
Plan General del Proyecto executado y por executar de los Canales de Castilla (Agustín de Betancourt, 1801)
Propuestas
Para revertir la situación los autores proponen «crear una Junta de Caminos y Obras Hidráulicas, a cuyo cargo estarán estos dos ramos, […] compuesta por facultativos que reuniesen todos los conocimientos […] pues de otro modo sería más bien perjudicial que útil».
Advierten, por una parte, de las dificultades que acarrea diciendo: «no es fácil encontrar personas en quienes concurran las circunstancias requeridas […] se necesitan muchas». Y por otra, reseñan los previsibles beneficios: «el orden que se requiere», «la unión y comunicación entre ellos», «que los progresos de los unos pasen prontamente a los otros», «que todo se encuentre bajo unos mismos principios», «que los planos y memorias de todas las obras estén reunidos en un paraje [… ] no solo para examinarlos…, también para consultarlos», «que las sumas del Erario se empleen con más utilidad».
Acto seguido, pormenorizan sus funciones: «se le deberían encargar los proyectos de las obras reales, y [… ] convendría el examen todos los demás». En este sentido: «para dirigir las obras tendría el Rey, en este Cuerpo, sujetos instruidos a quienes encargarlas» y «n la Junta quedarían depositadas las copias de los proyectos […], informes[…], memorias […], planos y modelos que procuraría adquirir, tanto del Reino, como de países extranjeros».
Este «fondo de instrucción», serviría, según ellos, para «formar sujetos que procurarían a la Nación la mayor utilidad».
Los autores también definen la estructura administrativa del Cuerpo, dependiente del Ministro de Estado: un presidente, que sería intendente general de canales y caminos; un secretario; diez inspectores; veinte directores; veinte ingenieros y un conserje. Dos de sus miembros serían los encargados de impartir los cursos de Mecánica e Hidráulica. Calculan el coste anual en un millón de reales, «nada excesivo si se compara con el cuerpo de Puentes y Calzadas de Paris, que cuesta tres millones y medio, y si se considera lo que ascienden [hoy] los sueldos de todos los empleados en España, en los ramos de caminos y canales».
Con independencia de todo lo anterior concluyen: «los caminos exigen una pronta reparación» y que han de ponerse «los medios de conservarlos», para lo cual estiman de gran importancia la implantación del impuesto sobre los carruajes.
A pesar del contexto político y las guerras, el modelo de Betancourt y Peñalver fue abriéndose camino
Tras reiterar que esto requiere «muchas personas inteligentes, que será difícil reunir sin formar la Junta de Caminos y Obras Hidráulicas», pero que conseguir estos objetivos es «de suma utilidad para nuestra Nación».
Epílogo
La Memoria es un auténtico plan de acción y modernización de las obras públicas en España. Sobre la base del modelo francés, propone la creación de una estructura administrativa propia con misiones de asesoramiento, planificación, diseño, dirección, conservación y mantenimiento. Una estructura soportada por un cuerpo de ingenieros, dotado de sus propios órganos de gestión y formación.
Poco después de su firma en París el 20 de julio de 1791, los acontecimientos políticos que venían desarrollándose en Francia desde 1789 aconsejaron el regreso a España de los científicos españoles, junto con la colección que habían formado de 270 modelos y máquinas, 359 catálogos de planos y 99 memorias y manuscritos.
La Revolución Francesa estaba generando cambios políticos y sociales sin precedentes, con repercusiones comerciales, económicas y bélicas en toda Europa. En España, el brío aperturista de 1777 había evolucionado hacia la cerrazón en un intento de evitar el contagio de las ideas revolucionarias.
A pesar del contexto político y las guerras, el modelo de Betancourt y Peñalver fue abriéndose camino muy poco a poco. Algunas veces a golpe de infortunios. A resultas del colapso de un puente en la carretera de Madrid a Valencia, José Gaudín Guzmán, antiguo director de caminos en Cataluña con Floridablanca, fue convocado para informar de las causas del hundimiento. Guzmán aprovechó la ocasión para plantear la necesidad de acometer reformas y profesionalizar el servicio.
En su informe de febrero de 1799 la Junta de Correos y Caminos, no sin reticencias y críticas veladas, concretaba las reformas solicitadas en 11 artículos, que fueron elevados a Real Orden el día 12 de junio de 1799. En virtud de dicha Orden se creó la Inspección General de Caminos y Canales, separada de la Dirección de Correos, y se nombró inspector general al conde de Guzmán.
En diciembre de 1801 el conde fue sustituido por Agustín de Betancourt, quien en octubre de 1802 creó los Estudios de la Inspección, pronto denominados Escuela de Caminos y Canales. El detonante de aquello fue la rotura de la presa de Puentes en Lorca, que causó más de 600 muertos.
Los científicos españoles tuvieron poco tiempo para implantar y transmitir los conocimientos adquiridos. Primero, las guerras napoleónicas y, después, las políticas de Fernando VII arruinaron las estrategias de 1777. Algunos científicos fueron marginados, otros se vieron obligados a exilarse. España estuvo pagando, durante muchos años, las consecuencias de aquella incalculable pérdida patrimonial de conocimiento. Y lo hizo en forma de atraso, incultura y decadencia.
Han pasado 200 años desde la muerte de Betancourt. Muchas de las ideas, reflexiones y realizaciones de aquellos ilustrados, como ocurre con muchos de nuestros preciados clásicos, los han perpetuado y prestigiado. La atemporalidad de las lógicas de la Memoria de 1791 es solo un pequeño ejemplo de ello.