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La Clave | El ciclo urbano del agua
El Ciclo Urbano del Agua: un asunto pendiente
Manuel Menéndez Prieto
Ingeniero de caminos, canales y puertos. Consejero de TYPSA.
Algunos hábitos nos parecen tan naturales que no nos damos cuenta de que somos unos afortunados al poder practicarlos. Abrir un grifo en nuestras viviendas, que el agua corra y que sea potable, exige unas infraestructuras, una tecnología y una capacidad financiera y administrativa nada triviales.
De hecho, según datos de Naciones Unidas, un cuarto de la población del planeta no cuenta actualmente con agua de calidad suficiente y más de la mitad carece de servicios de saneamiento. España es uno de los países afortunados, con prácticamente la totalidad de sus hogares con acceso al agua potable y con conexión a sistemas adecuados de saneamiento. Según datos del Instituto Nacional de Estadística (INE), el consumo medio de los españoles es de 133 litros por habitante y día a un precio medio que, al no llegar a los 2 euros/m3, es de los más bajos de Europa. El gasto medio en agua en España supone menos del 1% del gasto total en un hogar, comparado con el 3% que se emplea en transportes o el de cerca del 2% para bebidas alcohólicas y tabaco.
Pero, incluso en los países más desarrollados, el ciclo urbano del agua presenta carencias relevantes. En EE. UU., casos como el de la ciudad de Flint (Michigan) donde, entre 2014 y 2015 y debido a la mala calidad del agua, murieron una docena de personas y enfermaron varios centenares, o el de Jackson (Misisipi), donde las inundaciones del verano de 2023 dañaron una planta de tratamiento dejando a más de 150 000 personas sin agua potable durante semanas, han evidenciado cómo infraestructuras obsoletas o mal proyectadas pueden dar lugar a un grave problema de salud pública. En el Reino Unido, 2023 es el año en el que históricamente se ha vertido un mayor volumen de agua sin depurar, lo que ha llevado a declarar la emergencia medioambiental en muchas regiones.
El déficit europeo en inversiones
En la Unión Europea, la aplicación desde finales del siglo pasado de las directivas conocidas como de aguas potables y de aguas residuales ha logrado que los problemas no sean, en general, tan graves. Pero este hecho no debería relajar los esfuerzos realizados hasta la fecha, fundamentalmente porque, por una parte, las infraestructuras están obsoletas con unas tasas medias de reposición cercanas a los cincuenta años, y, por otra, porque se han aprobado nuevos requerimientos sanitarios y ambientales que obligan a su rediseño o sustitución. De hecho, recientemente las dos directivas citadas han sido revisadas.
Según estimaciones de la Organización para la Cooperación Económica y Desarrollo (OCDE), antes de 2030, la inversión anual en abastecimiento de agua en la Unión Europea deberá aumentar de 60 000 millones de euros anuales a alrededor de 90 000 para lograr una garantía de servicio adecuada, cumplir con la directiva de Aguas Potables y reducir los porcentajes de pérdidas en las redes a valores no superiores al 10%. Según la misma fuente, será necesario un aumento adicional de unos 20 000 millones de euros anuales para una reposición adecuada de las infraestructuras de saneamiento. Y, a todo ello habría que sumar los 3800 millones de euros anuales que se estima que serán necesarios para cumplir con los requisitos de la nueva directiva de aguas residuales urbanas antes de 2040, básicamente en lo que se refiere a la extensión de la depuración a núcleos de población pequeños.
En España, la Asociación Española de Abastecimientos de Aguas y Saneamiento (AEAS) estima que el porcentaje anual de renovación en las redes de abastecimiento es del 0,25%, muy por debajo del 2% que se considera ideal. En alcantarillado, este porcentaje de renovación también es muy bajo y ronda el 0,4%. De hecho, más de un cuarto de la longitud de red de abastecimiento y cerca de la mitad de la de la de alcantarillado tienen más de cuarenta años. Según esta Asociación, la media anual de inversión real en infraestructuras asociadas al ciclo urbano del agua no alcanza el 50% de lo necesario y sería necesaria una inversión anual adicional de 2500 millones de euros al año.
Fases del Ciclo Urbano del Agua
Y es que, en el ciclo urbano del agua, este déficit de inversión viene de antiguo. En España, la transposición de la directiva de aguas residuales urbanas se realizó a través del Real Decreto Ley 11/1995, de 28 de diciembre, que dio lugar al Plan Nacional de Saneamiento y Depuración, con inversiones de unos 11 000 millones de euros, previstas para diez años y financiadas en un 80% con fondos de cohesión comunitarios. La situación de partida era que en ese año 1995 solo el 40% de la población española contaba con unos sistemas de saneamiento y depuración conformes con la legislación europea.
Este Plan se fue actualizando y en 2007 el entonces Ministerio de Medio Ambiente puso en marcha el Plan Nacional de Calidad de las Aguas (con horizonte 2015) por el que suscribía una serie de convenios y protocolos de colaboración con las comunidades autónomas para que estas gestionasen la construcción y explotación de las infraestructuras necesarias. En este Plan, el Ministerio se comprometía a aportar unos 6200 millones de euros para la financiación de actuaciones, que se sumaban a los 13 000 millones de euros aportados por las comunidades autónomas.
En España, el ciclo urbano del agua necesita una inversión anual adicional de 2 500 millones de euros
El incumplimiento en España de la normativa europea
A pesar de este esfuerzo inversor, España no llegó a cumplir por completo las exigencias impuestas por Bruselas. Varias son las causas. En primer lugar, desde los años sesenta y hasta la crisis económica de 2010 se produjo un desarrollo urbanístico acelerado, especialmente en las zonas costeras, que no tuvo en cuenta, en términos generales, los condicionantes ambientales. Por otro, la legislación española establece que la competencia en saneamiento y depuración recae en la administración local. Sin embargo, muchas ciudades, y especialmente los municipios menores de 10 000 habitantes, no cuentan con suficientes recursos económicos, materiales y humanos para afrontar las obligaciones impuestas.
En la práctica, todas estas circunstancias se han convertido en obstáculos para el avance del cumplimiento de las exigencias comunitarias, lo que ha llevado a la Administración general del Estado (AGE) a declarar numerosas actuaciones de saneamiento y depuración bajo la figura de interés general del Estado. Lo mismo ha sucedido con las comunidades autónomas, que declaran actuaciones de saneamiento y depuración de interés autonómico atrayendo para sí una competencia que no les es propia.
El Plan Nacional de Calidad de las Aguas (2007-2015) no tuvo el éxito deseado y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea dictó una sentencia en abril de 2011 en la que declaraba que el Reino de España incumplía sus obligaciones de recogida y tratamiento de aguas residuales urbanas en las zonas denominadas «normales» por la Directiva. Esta sentencia dio lugar a que, en julio de 2018, el mismo Tribunal impusiera a España una multa por incumplimiento de sus obligaciones en nueve aglomeraciones urbanas que totalizaban una población de unos 380 000 h-e. La multa se elevó a una cantidad, a tanto alzado, de 12 millones de euros, a la que había que sumar una multa coercitiva de casi 11 millones de euros cada seis meses mientras se mantuviera el incumplimiento.
Esta sanción se ha convertido ya en la mayor multa impuesta a España desde su ingreso en la UE y desgraciadamente no es el único procedimiento de infracción relativo a las aguas residuales urbanas. En la actualidad, la Comisión Europea tiene abiertos, en distintas fases, cinco procedimientos de infracción contra el Reino de España y los datos indican que más de 450 aglomeraciones urbanas españolas todavía no alcanzan su conformidad con la Directiva 91/271. Este conjunto implica a casi 8 millones de h-e y supone el incumplimiento de un 12% de las aglomeraciones urbanas mayores de 2000 h-e declaradas en España.
Los problemas estructurales y propuestas de solución
Todo indica que la falta de cumplimiento en España de las directivas asociadas al ciclo urbano del agua se debe fundamentalmente a causas estructurales, que van más allá de una falta de ambición política o de la escasez de recursos económicos para financiar actuaciones. Precisamos medidas de fondo que, además de abordar nuevas formas de financiación, replanteen el papel de las administraciones, y más concretamente de la AGE.
Entre las medidas concretas a adoptar, ampliamente ya experimentadas con éxito en otros países, se encuentra el impulso de la colaboración público-privada que, por otra parte, es asumida por la AGE en la planificación de las infraestructuras de transporte, al menos en lo que se refiere a las más complejas y caras. Este tipo de colaboración, sin duda lastrada por fracasos pasados, como, por ejemplo, en la concesión de las autopistas radiales de Madrid, apenas ha tenido desarrollo en el ámbito del ciclo urbano del agua y, por el momento, carece de un marco legal estable y claro.
Paradójicamente, este tipo de colaboración sí está siendo aplicada con éxito en áreas específicas, como en el impulso de un elevado desarrollo tecnológico en las redes urbanas de abastecimiento y saneamiento. Los denominados Planes Estratégicos para la Recuperación y Transformación de la Economía (PERTE), que permiten colaborar a las administraciones públicas, las empresas y los centros de investigación, se previeron en 2020 entre las medidas destinadas a la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia tras la pandemia. De la docena de PERTE aprobados desde entonces, el de Digitalización del Ciclo del Agua ha sido de los primeros en financiar proyectos concretos. En septiembre de 2023, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico resolvió una primera convocatoria centrada en el ciclo urbano del agua, con subvenciones que totalizaban 200 millones de euros para 30 proyectos y una inversión total, al sumar la aportación privada, de 371 millones de euros. Y durante 2024, se ha resuelto una segunda convocatoria, dotada con 200 millones de euros, y se ha convocado una tercera con 50 millones adicionales. Es de destacar que los 30 proyectos seleccionados en la primera convocatoria abarcaban 1676 núcleos de población y un total de 14,8 millones de habitantes y que, en la segunda, las propuestas suponen proyectos que incluyen aproximadamente 3500 municipios, de los que casi tres cuartas partes son de pequeño tamaño, es decir, de menos de 5000 h-e.
Existe un cierto consenso en que este PERTE, más allá de su éxito en la digitalización del ciclo urbano del agua, es un buen ejemplo del papel que debería jugar la AGE que —hay que insistir en ello— no es directamente competente en prestar los servicios. La AGE no debería limitarse a financiar actuaciones a través de declaraciones de interés general, sino que debería tener una visión más amplia y, desde luego, ejercer con eficacia una labor de garante de que el abastecimiento de agua y el saneamiento son prestados por los municipios y los operadores con un alto nivel de calidad. Esta labor es todavía más necesaria porque no es asumida por otras entidades supramunicipales, como pudiera ser la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) que carece de la ambición y los medios para hacerlo.
La situación actual es que, en asuntos de gestión del agua, la AGE se limita a la tradicionalmente denominada «red en alta» y, por no ser de su competencia, apenas interviene en la planificación, operación y mantenimiento del ciclo urbano. Cada corporación municipal define las condiciones en que ese ciclo del agua se maneja y, de hecho, en España coexisten municipios con todo tipo de gestión (pública, privada o mixta) que regulan sus concesiones con muy distintas cláusulas, solo condicionadas por la ley de bases del régimen local o la legislación general de contratación pública y que apenas tienen en cuenta las singularidades de la gestión del agua urbana y ni siquiera valoran, en su justa medida, el hecho de que el abastecimiento de agua y el saneamiento son servicios esenciales.
PERTE de Digitalización del ciclo del agua
Impulsa el uso de las nuevas tecnologías en el ciclo integral del agua para mejorar su gestión, aumentar su eficiencia, reducir las pérdidas en el suministro y avanzar en el cumplimiento de los objetivos ambientales.
https://www.prtr.miteco.gob.es/es/perte/perte-digitalizacion-ciclo-agua.html
No parece razonable que los municipios no tengan unas reglas claras que definan la garantía mínima con la que se prestan los servicios, la forma en que se financian la construcción y mantenimiento de las plantas de tratamiento de aguas, las depuradoras o las redes ni, por ejemplo, que no existan criterios, más allá de los legales, para definir un rango admisible de los plazos de vigencia de las concesiones o del importe de las tarifas del agua.
Para evitar estas carencias, se ha propuesto la creación de una Comisión Nacional del Ciclo Urbano del Agua que, a semejanza de otros organismos reguladores asociados a determinadas políticas sectoriales (1), supervise y vele por la calidad de los servicios, haga propuestas sobre aspectos técnicos y resuelva conflictos entre las empresas y las administraciones.
Un antecedente de lo que podría llegar a ser este organismo regulador se dio en marzo de 2020 cuando, justo tras declararse el estado de alarma originado por la pandemia, se decidió realizar contactos periódicos entre el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y los operadores de los servicios de agua urbana. Se trataba fundamentalmente de prevenir y actuar, en su caso, ante amenazas a la calidad del servicio en circunstancias tan excepcionales. Para ello, se creó un Grupo de Trabajo sobre la Incidencia de la COVID19 en los Servicios de Abastecimiento y Depuración de Aguas que, tras reunirse durante los meses de abril y mayo de 2020 de forma telemática, acabó dando lugar a la Mesa de Evaluación del Ciclo Urbano del Agua en la que, además del Ministerio y los operadores, estaban también presentes la Federación Española de Municipios y Provincias, las organizaciones sindicales y las asociaciones de usuarios.
La Administración General del Estado debe garantizar que el ciclo urbano del agua se preste con un alto nivel de calidad
Desde entonces la Mesa se ha venido reuniendo aproximadamente una vez al trimestre y ya no se limita al intercambio de información ni tampoco a la toma de decisiones relacionadas con el mantenimiento de los servicios de abastecimiento y depuración de aguas durante la pandemia, sino que también pretende recopilar información —por ejemplo, referida al cumplimiento de las directivas sobre aguas potables y aguas residuales—, y poner en marcha reformas de carácter estructural que conduzcan a un mejor modelo de gobernanza en los servicios del agua urbana.
En estos cuatro años, la Mesa ha sido un elemento muy relevante en el impulso de iniciativas que incluyen la utilización de las aguas residuales como indicador epidemiológico de alerta temprana en la propagación de la COVID-19, la puesta en práctica del Plan DSEAR (Depuración, Saneamiento, Eficiencia, Ahorro y Reutilización), el empleo en el sector de los fondos PRTR y concretamente la propuesta del PERTE de Digitalización del Ciclo del Agua, la implementación de la nueva Directiva UE 2020/2184 sobre Calidad de las Aguas Destinadas al Consumo Humano, la aplicación del Reglamento europeo de reutilización, la negociación de la revisión de la Directiva 91/271 de Aguas Residuales Urbanas y el seguimiento de los impactos de la sequía.
Su eficacia ha llevado al Ministerio a proponer no solo la consolidación de la Mesa, sino su reconversión en el Observatorio de la Gestión del Agua en España en los términos previstos tanto por el propio PERTE de Digitalización del Ciclo del Agua como por la modificación del Reglamento de la Administración Pública del Agua, incluida en la propuesta de Reglamento de reutilización de las aguas.
Sería una lástima que estas mejoras institucionales no se llevaran a buen término. Sobre todo, teniendo en cuenta que lo esencial se cumple: profesionales solventes y voluntad de que, aunque no suficientemente reconocida, el agua de calidad siga saliendo por los grifos.
Referencias
1
INE (2022). Estadística sobre el Suministro y el Saneamiento de Agua, 2020.
2
OCDE (2020). Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection: Challenges in EU Member States and Policy Options OECD Studies on Water, OECD Publishing, París.
3
Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y el Consejo, de 26 de octubre de 2022, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (versión refundida) (2022), Impact Assessment Report [en inglés].
4
AEAS-AGA (2022). XVII Estudio Nacional de Suministro de Agua y Saneamiento en España.
5
Pérez Zabaleta, A., Gracia de Rentería, P., Ballesteros, M. Pérez, A., Ezbakhe, F. y Guerra-Librero, A. Análisis de las necesidades de inversión en renovación de las infraestructuras del ciclo urbano del agua. AEAS-Cátedra Aquae de la UNED. Universidad de Educación a Distancia.
Notas
1
Entre ellos, la Comisión Nacional de la Energía, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, la Comisión Nacional de la Competencia, la Comisión Nacional del Sector Postal, la Comisión Nacional del Juego, o la Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria.