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La Clave | El ciclo urbano del agua
Los planes de emergencia ante sequía en abastecimientos urbanos
Luis Martínez Cortina
Subdirector general adjunto, SG Planificación Hidrológica, Dirección General del Agua, MITECO.
La elaboración de planes de emergencia ante situaciones de sequía (PEM) es una obligación legal en sistemas que abastecen a más de 20 000 personas y que hasta ahora solo han cumplido dos de cada tres sistemas que lo requieren. Más allá de esta obligación, los PEM son un elemento esencial para una mejor gestión general de los sistemas de abastecimiento y para reducir la vulnerabilidad frente a las sequías en un contexto de cambio climático. El artículo enfatiza la importancia de impulsar estos planes también en sistemas más pequeños, que normalmente son más vulnerables a estas situaciones por problemas de cantidad y calidad.
Antecedentes
Aunque las sequías son un elemento característico y consustancial al clima mediterráneo español, hasta hace apenas dos décadas se gestionaban desde la emergencia, como situaciones de crisis. Se afrontaban, por tanto, mediante la movilización de recursos de carácter extraordinario o con actuaciones estructurales generalmente poco adecuadas económica y ambientalmente y sin efectos positivos para gestionar el episodio de sequía.
La severa sequía que se produjo entre 1991 y 1995 provocó que ciudades como Sevilla, cercanas al millón de habitantes, sufrieran cortes en el suministro de agua de 18 a 20 horas diarias durante largos periodos de tiempo. Esto cambió algunos paradigmas respecto a cuestiones como la importancia del abastecimiento urbano. Las restricciones y cortes de suministro eran algo habitual y generalizado y, de alguna manera, asumido por la población.
Esa sequía actuó también como detonante para pasar de una gestión basada en la aplicación de medidas reactivas y de emergencia a un enfoque proactivo de prevención y mitigación, integrado en la planificación y basado en una gestión del riesgo.
Enfoque de la gestión de la escasez en España
La gestión de la escasez en España se inicia con un papel decisivo y primordial de los planes hidrológicos de demarcación (PHD). Los PHD asignan, en ciclos de seis años, una cantidad máxima de agua para los diferentes usos en cada unidad geográfica de gestión (unidades de demanda). Este sistema de asignación y reserva, desarrollado por la legislación, permite asignar solo aquellos recursos que cumplen los criterios de garantía normativamente establecidos para los diferentes usos y que no ponen en riesgo el cumplimiento de los objetivos ambientales.
Los criterios de garantía se basan en cumplimientos estadísticos, de forma que necesariamente se darán «fallos» asociados a secuencias secas. Es ahí donde operan los planes especiales de sequía (PES) de las demarcaciones hidrográficas. Los PES permiten gestionar los episodios coyunturales de sequía y escasez, definiendo de forma objetiva la situación existente, y, a partir de ahí, de forma semiautomática, las medidas a establecer en cada fase. De esta forma se trata de retrasar, o incluso evitar, llegar a las fases más severas de la escasez, que son las que producen los impactos socioeconómicos más negativos.
El abastecimiento urbano es, evidentemente, un uso esencial para toda la población y cuenta con un principio de supremacía respecto al resto de usos, incluso a la restricción previa que suponen los caudales ecológicos cuando no existan alternativas razonables para atender el abastecimiento. El detalle de la configuración de un sistema de abastecimiento urbano, de su vulnerabilidad a la sequía, y de sus capacidades para gestionar el riesgo debe analizarse en su contexto particular, y por ello los planes de emergencia para abastecimiento (PEM) constituyen la «tercera pata» esencial en el enfoque de la gestión de la sequía y escasez en España, junto con los PHD y los PES.
Encuadre normativo de los Planesde Emergencia de sistemas de abastecimiento
El cambio de enfoque en la gestión de sequía y escasez tuvo como principal elemento normativo el artículo 27 de la Ley 10/2001 del Plan Hidrológico Nacional (PHN). Dicho artículo centra sus dos primeros apartados en la necesidad de disponer de un sistema global de indicadores que permita prever y objetivar la situación de sequía, y en la de disponer de planes de actuaciones en situaciones de sequía en el ámbito de las demarcaciones hidrográficas.
El apartado tercero de ese artículo se centra en los planes de gestión de sequías en el ámbito de los sistemas de abastecimiento urbano:
«Las Administraciones públicas responsables de sistemas de abastecimiento urbano que atiendan, singular o mancomunadamente, a una población igual o superior a 20 000 habitantes deberán disponer de un Plan de Emergencia ante situaciones de sequía. Dichos Planes, que serán informados por el Organismo de cuenca o Administración hidráulica correspondiente, deberán tener en cuenta las reglas y medidas previstas en los Planes especiales a que se refiere el apartado 2, y deberán encontrarse operativos en el plazo máximo de cuatro años».
Por otra parte, y tras su modificación de diciembre de 2021, el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica (RPH), incorporó el artículo 83 quinquies, dedicado a la elaboración y aprobación de los planes de emergencia para abastecimiento. Indica que ha de tener en cuenta las reglas y medidas previstas en los PES y la necesidad de informe del organismo de cuenca previo a la aprobación (esta mención expresa a la «aprobación» no aparecía explícitamente en el PHN). Establece además un plazo de actualización obligatoria cada 6 años, con presentación al organismo de cuenca en los dos años siguientes a la actualización o revisión del PES.
Evolución y situación actual de los planes de emergencia
Durante los primeros años de existencia de los PES (aprobados en su primera versión en 2007, Orden MAM/698/2007) la elaboración de los PEM fue muy escasa. En general, las administraciones locales no estaban especialmente involucradas en los órganos de participación de los organismos de cuenca y, salvo excepciones, no existía suficiente capacidad y dedicación humana y técnica centrada en estas cuestiones, especialmente en municipios o mancomunidades que apenas superaban el límite de los 20 000 habitantes.
Durante la revisión de los PES, en 2017 y 2018, se realizaron importantes esfuerzos para impulsar esta elaboración. A pesar de ello, cuando se aprobaron los nuevos PES (Orden TEC/1399/2018), de los 217 municipios o mancomunidades que tenían la obligación de desarrollar un plan de emergencia, solo 62 (28,6%) disponían de él, y en 13 casos más (6%) disponían de algún tipo de documento, aunque no cumpliera todos los requisitos necesarios. Los 142 restantes (65,4%) no habían comunicado que dispusieran de documentos acordes con los requisitos establecidos.
En estos momentos, y tras la aprobación en 2023 de los planes hidrológicos de tercer ciclo de las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias (Real Decreto 35/2023) se encuentra en marcha la revisión de los PES. En los borradores de los documentos se ha puesto especial atención en la importancia de los PEM y la necesidad de su elaboración. Se ha incluido una ficha de cada sistema de abastecimiento que contiene información detallada de sus principales características con el objetivo de que sea analizada, revisada y ampliada por sus gestores.
Evolución de los planes de emergencia de sistemas de abastecimiento de más de 20.000 habitantes
Por otra parte, y tras su modificación de diciembre de 2021, el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica (RPH), incorporó el artículo 83 quinquies, dedicado a la elaboración y aprobación de los planes de emergencia para abastecimiento. Indica que ha de tener en cuenta las reglas y medidas previstas en los PES y la necesidad de informe del organismo de cuenca previo a la aprobación (esta mención expresa a la «aprobación» no aparecía explícitamente en el PHN). Establece además un plazo de actualización obligatoria cada 6 años, con presentación al organismo de cuenca en los dos años siguientes a la actualización o revisión del PES.
Evolución y situación actual de los planes de emergencia
Durante los primeros años de existencia de los PES (aprobados en su primera versión en 2007, Orden MAM/698/2007) la elaboración de los PEM fue muy escasa. En general, las administraciones locales no estaban especialmente involucradas en los órganos de participación de los organismos de cuenca y, salvo excepciones, no existía suficiente capacidad y dedicación humana y técnica centrada en estas cuestiones, especialmente en municipios o mancomunidades que apenas superaban el límite de los 20 000 habitantes.
Durante la revisión de los PES, en 2017 y 2018, se realizaron importantes esfuerzos para impulsar esta elaboración. A pesar de ello, cuando se aprobaron los nuevos PES (Orden TEC/1399/2018), de los 217 municipios o mancomunidades que tenían la obligación de desarrollar un plan de emergencia, solo 62 (28,6%) disponían de él, y en 13 casos más (6%) disponían de algún tipo de documento, aunque no cumpliera todos los requisitos necesarios. Los 142 restantes (65,4%) no habían comunicado que dispusieran de documentos acordes con los requisitos establecidos.
En el último año se ha apreciado un incremento del número de sistemas de abastecimiento con plan de emergencia elaborado. A las ya mencionadas en el párrafo anterior pueden añadirse algunas circunstancias que han sido beneficiosas: el esfuerzo de las asociaciones profesionales del sector (AEAS, AEOPAS, AGA) y otros organismos por concienciar a los responsables de los sistemas de abastecimiento y a la opinión pública en general de la importancia de la elaboración y aplicación de estos planes para gestionar el riesgo en los abastecimientos urbanos; el impulso que ha supuesto el PERTE de digitalización del ciclo del agua; el apoyo de algunas Diputaciones provinciales; o la coincidencia con situaciones importantes de sequía en algunas zonas.
La Tabla superior muestra el número de sistemas de abastecimiento que atienden a más de 20 000 personas con obligación de disponer de PEM y su situación. Se muestra la comparación entre la definida en los PES de 2018 y la existente en junio de 2024, durante este periodo de revisión de los PES.
Puede verse como el 66,2% de los sistemas de abastecimiento con obligación de disponer de PEM ya lo han elaborado (dos de cada tres). Hay entidades que han elaborado algún tipo de documento, pero que, por distintas razones, no cumple los requisitos exigibles. Y aproximadamente uno de cada cuatro sistemas continúa sin disponer de PEM. Por otra parte, el 85% de la población y el 75% de la demanda total de abastecimiento de estas cuencas se encuentran en sistemas que abastecen a más de 20 000 habitantes.
A pesar de que 17 años después de la aprobación de los primeros PES son muchos los sistemas de abastecimiento que aún no han elaborado su PEM, cabe decir que en los últimos meses se percibe cierta mejoría. Hay una masa crítica importante de planes elaborados, que supone un cambio de tendencia y el hecho de que «lo normal» sea disponer de PEM, y no lo contrario. El impulso conceptual y económico que ha supuesto el PERTE de digitalización del ciclo del agua (para cuyo acceso un municipio debe cumplir el requisito de disponer de PEM) ha concienciado también sobre la importancia de disponer de estos planes y, en general, de fortalecer todo el sistema administrativo y técnico que gira en torno al ciclo urbano del agua. Es significativo y muy positivo que cada vez más sistemas de menos de 20 000 habitantes estén elaborando sus planes de emergencia (varios en la cuenca del Ebro, y también en las demarcaciones intracomunitarias de Cataluña y Andalucía).
Principios, contenidos y herramientas para la elaboración de los PEM
Los PEM han de vincularse con los principios y objetivos establecidos por la planificación hidrológica: buen estado de las aguas y zonas protegidas asociadas, uso sostenible del recurso, racionalidad económica y participación pública.
La elaboración de los PEM, especialmente en poblaciones no muy grandes, suele tener una importancia fundamental no solo para definir la gestión en las diferentes fases de sequía, sino para analizar, valorar y mejorar la gestión del ciclo urbano en una situación de normalidad, lo que redunda en una mayor capacidad para afrontar con garantías las secuencias secas.
De forma resumida, entre los aspectos que deben ser considerados en la elaboración de un PEM pueden considerarse los siguientes:
- marco normativo e institucional aplicable al sistema de abastecimiento y a la gestión del ciclo urbano del agua;
- descripción y diagnóstico del sistema de abastecimiento y de su encuadre en el ciclo urbano del agua (recursos, demandas, infraestructuras, reglas de operación, sistema de saneamiento y depuración, tarifas y costes, etc.);
La Clave
Planes de gestión de sequías (PES)
Son la principal herramienta para la gestión del riesgo de sequía en el ámbito de las demarcaciones hidrográficas.
- condicionantes ambientales en la gestión de la sequía;
- definición y descripción de los escenarios de escasez;
- identificación y análisis de zonas y circunstancias de mayor riesgo y vulnerabilidad social y económica para cada escenario;
- medidas para hacer frente a los riesgos por sequía en cada escenario (descripción actuaciones, evaluación efectos, agente responsable, etc.);
- análisis de coherencia con el PES correspondiente;
- análisis económico del plan; y
- fomento de la participación pública, difusión, evaluación, seguimiento y revisión.
Los PES vigentes incluyen los contenidos de los PEM que han de ser valorados en el informe del organismo de cuenca para asegurar la adecuada coherencia con el PES.
En el impulso para que las administraciones responsables puedan llevar a cabo sus PEM hay que destacar la importante ayuda que han supuesto varias guías desarrolladas por diversos organismos y entidades.
Así, la Asociación Española de Abastecimiento y Saneamiento actualizó en 2019 (AEAS, 2019) una guía previa para la elaboración de los PEM (AEAS-MIMAM, 2007). También se elaboró, por parte de la Fundación Nueva Cultura del Agua, una guía metodológica para la elaboración participada de planes de gestión de riesgo por sequía en pequeñas y medianas poblaciones (FNCA, 2018).
Las guías anteriores aportan una visión complementaria de enorme interés. La guía de AEAS tiene un desarrollo muy detallado de los aspectos técnicos, e incluye una aplicación creada como sistema de apoyo al cálculo de los umbrales o condiciones determinantes de los niveles de riesgo en los sistemas de abastecimiento. Por su parte, la guía de FNCA facilita especialmente la elaboración de estos planes en pequeños municipios, normalmente con sistemas de abastecimiento menos robustos, bajo una perspectiva de gestión preventiva que incorpora la participación pública como elemento fundamental del proceso, e incide en la mejora de la gestión en fase de normalidad para afrontar los periodos de sequía con mayores garantías.
También algunos organismos de cuenca han desarrollado guías más específicas para la elaboración de estos planes de emergencia en el ámbito específico de la demarcación hidrográfica (CHJ, 2019).
Retos y oportunidades de futuro
La gestión del riesgo de sequías en el abastecimiento urbano debe realizarse dentro de un marco que considere la gestión integral del ciclo urbano del agua en su conjunto. Esta gestión afronta retos de un enorme calado para los próximos años, como los derivados de las exigencias de las nuevas Directivas sobre aguas destinadas al consumo humano y sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas. Y todo ello en un contexto marcado por la necesaria adaptación a los efectos del cambio climático.
Afrontar de forma adecuada estos retos permitirá disponer de estructuras y enfoques más resilientes con los que afrontar también la gestión de las sequías.
Se esbozan a continuación algunas reflexiones finales relacionadas con el desarrollo futuro de los Planes de Emergencia de los sistemas de abastecimiento urbano:
- Los retos existentes en el ámbito del ciclo urbano del agua demandan actuaciones y medidas que suponen un coste del que la sociedad en general debe ser consciente. Las políticas de precios basadas en los principios normativamente establecidos (recuperación de costes, quien contamina paga, incentivo del uso eficiente del recurso, equidad y consideración de la capacidad de pago, etc.) son elementos fundamentales que deberían quedar al margen de las alternancias políticas. Las necesidades de renovación en las redes de abastecimiento y la inversión asociada son un claro ejemplo.
La Clave
Planes de emergencia para abastecimiento (PEM)
Son un instrumento para facilitar la gestión de los sistemas de abastecimiento urbano en las situaciones de sequía.
- La digitalización es un instrumento imprescindible para afrontar los retos de futuro del ciclo urbano del agua, en particular, los referidos al abastecimiento.
- La existencia de los PEM es fundamental no solo para los sistemas de más de 20 000 habitantes, sino también para poblaciones menores, normalmente más vulnerables a estas situaciones, tanto por cuestiones de cantidad, como por los problemas de calidad asociados.
- La participación pública es un elemento decisivo para involucrar a los ciudadanos en temas de los que son directamente partícipes y afectados. En la escala que afecta a los PEM puede permitir una mejor identificación de los problemas y vulnerabilidades, así como de las medidas más adecuadas al contexto socioeconómico y ambiental en el que se desarrollan.
- La participación e involucramiento de entidades como las Diputaciones Provinciales o la Federación Nacional de Municipios y Provincias pueden desempeñar un papel fundamental para impulsar la elaboración de los planes de emergencia por sequías.
Referencias
1
AEAS (2019). Guía para la elaboración de planes de emergencia ante situaciones de sequía en sistemas de abastecimiento urbano. Asociación Española de Abastecimiento y Saneamiento. Comisión 1.ª de captación y tratamiento de agua potable. 90 pp.
2
AEAS-MIMAM (2007). Guía para la elaboración de planes de emergencia por sequía en sistemas de abastecimiento urbano. Asociación Española de Abastecimiento y Saneamiento y Ministerio de Medio Ambiente. 70 pp. + Anejos.
3
CHJ (2019). Guía para la elaboración de planes de emergencia ante situaciones de sequía en sistemas de abastecimiento urbano en el ámbito de la demarcación hidrográfica del Júcar. Confederación Hidrográfica del Júcar. 52 pp. + Anejo.
4
FNCA (2018). Guía metodológica para la elaboración participada de planes de gestión de riesgo por sequía en pequeñas y medianas poblaciones. Proyecto SeGuía. Hernández-Mora, N, Vargas, J. y La Calle, A. Fundación Nueva Cultura del Agua. 80 pp..