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Málaga
El Plan Estratégico como cimiento de la gobernanza metropolitana
Fundación CIEDES
Mª Carmen García-Peña
Directora Gerente de la Fundación CIEDES.
Profesora de Economía Aplicada (Política Económica), Universidad de Málaga.
Vivimos un momento histórico en el que Málaga está de moda, goza de visibilización a escala internacional y parece que ser de esta ciudad aporta cierto caché. Desde luego, alimenta el orgullo escuchar esta afirmación de otros destinos que antes eran referentes urbanos. Sin embargo, nuestro carácter nunca ha sido complaciente o conformista, por lo que no podemos creer a quienes dicen que hemos tenido mucha suerte. La posición que disfruta la ciudad en el ámbito turístico, cultural o tecnológico no es fruto del azar, sino de una planificación participativa y participada de muchos años. Son muchos los esfuerzos que se han alineado conscientemente y por parte de muchas personas y entidades para llegar hasta donde estamos.
La transformación de Málaga lleva gestándose desde hace más de tres décadas, y el punto de partida es diferente dependiendo de la persona que lo cuente. Me voy a permitir esa misma licencia e indicar que 1992 fue uno de esos momentos clave de nuestra historia. Entre otros eventos, en España se celebraban entonces las Olimpiadas de Barcelona y la Exposición Universal de Sevilla, mientras que en Málaga seguíamos sin saber cómo dar contenido al título de capital de la Costa del Sol tras la escisión de Torremolinos y, por consiguiente, la pérdida de nuestra oferta turística. La sociedad malagueña se hizo más consciente que nunca del escaso papel que jugaba la ciudad no solo en España, sino en Andalucía y en la propia provincia de Málaga. La reacción que provocó todo aquello fue el principio de la transformación de la ciudad y activó el interés de la ciudadanía por participar en ese cambio.
El diseño del cambio
Gracias a los grandes eventos de 1992 y a las inversiones que conllevaron, Barcelona y Sevilla experimentaron un destacado desarrollo urbanístico. Mientras que, en la primera, el impulso económico y social se mantuvo en los años posteriores, en la segunda este tuvo un corto recorrido. En Barcelona, el diseño olímpico se soportó en un proceso de planificación estratégica participativa que se mantuvo en el tiempo para poder evaluar y orientar la posolimpiada con toda la ciudadanía, así como las sucesivas transformaciones. Sin embargo, a pesar de que el equipo municipal trabajó duro y contó con profesionales internacionales, en el caso sevillano no se dio esa preparación tan detallada del momento posterior, ni tampoco la implicación y compromiso tan directo de toda la sociedad en ello, derivando en una Cartuja abandonada poco después y durante bastantes años.
Ese mismo año, el Ayuntamiento de Málaga aprobó la utilización de la planificación estratégica participativa para diseñar la transformación de la ciudad. El entonces alcalde, Pedro Aparicio, junto al concejal José Luis Asenjo se reunieron con las principales fuerzas vivas para explicarles el proyecto y empezar a trabajar juntos.
Contaron con el entusiasmo y la dirección del profesor de la Universidad de Málaga Vicente Granados, recientemente fallecido y discípulo del modelo anglosajón de ordenación territorial, así como de un reducido número de técnicos reunidos para tal fin. Hasta 1994 este equipo fue concitando alianzas y trabajando con ilusión para tejer las bases de una sociedad motivada e interesada en diseñar su propio destino.
Se elaboró un diagnóstico de la situación de partida de la ciudad en su entorno como no se había realizado antes, destacando sus debilidades y fortalezas, así como las oportunidades y amenazas que las macrotendencias mundiales nos ponían por delante. Se diseñó el modelo de ciudad que la sociedad malagueña quería para su futuro. Fueron cientos de reuniones y asambleas multitudinarias en las que toda persona que quiso participar tuvo la oportunidad de hacerlo y se comprobó que esta herramienta ayudaba a diseñar el cambio que durante tanto tiempo se había deseado.
Sobre esta base, las entidades e instituciones que estaban liderando el proceso junto al ayuntamiento decidieron crear una fundación para evitar que las elecciones municipales de 1995 terminaran con el proceso participativo, ya que el plan estratégico se había convertido en una herramienta de interés de toda la ciudadanía. Así nació la Fundación Centro de Investigaciones Estratégicas y de Desarrollo Económico y Social, conocida como CIEDES, con el mandato de mantener esta herramienta de consensos activa a pesar de los ciclos políticos y económicos.
El consenso y la táctica en proyectos clave
Con la llegada del nuevo equipo de gobierno municipal en 1995, liderado por Celia Villalobos, se completó el proceso del I Plan Estratégico de Málaga y se integró al equipo José Estrada, ingeniero proveniente de Hughes y Fujitsu, que sería el nuevo director del Plan a partir de 1996, año en que se aprobó el I Plan Estratégico. Él asumió el reto de idear la fórmula para implementar, seguir y evaluar el proceso. Fue una etapa compleja, en la que se consolidó el equipo técnico de la fundación, y donde hubo que seleccionar entre más de trescientos proyectos del I Plan aquellos que podían ser viables y concitar acuerdos para su ejecución.
Es clave trabajar en la escala local y la escala global
Los patronos de CIEDES dedicaron muchas horas a debatir e idear las mejores fórmulas para lograr proyectos como la llegada del AVE, la construcción del Palacio de Ferias, la creación de la red de museos y de la red de incubadoras municipales, las nuevas rondas de circunvalación y autovías, la ampliación del aeropuerto y el puerto, la creación del Consejo Social de Málaga, el Observatorio de Medio Ambiente Urbano, el campus único universitario, la ampliación del Parque Tecnológico, la revitalización del centro histórico, y otras muchas acciones. La vinculación de CIEDES con la empresa municipal Promálaga permitió unir estrategia y táctica en la implementación.
En el año 2000, con Francisco de la Torre como alcalde, el modelo de Barcelona que había inspirado el I Plan se sustituyó por el de Bilbao, donde la gestión del cambio, la atracción de inversiones, la visión metropolitana y la diversificación del modelo productivo fueron las claves para la reformulación del Plan en el período 2002-2006. Se ratificó el modelo de desarrollo ampliándolo al espacio metropolitano, que se entendía de geometría variable en base a las temáticas que se abordaran. Se sustituyó la amplia batería de proyectos por diez «proyectos estrella» (muchos de ellos de alcance metropolitano) que aglutinaban propuestas y acciones de múltiples actores y los alineaban a todos en un mismo rumbo compartido, con un seguimiento continuo en el seno de la Fundación. Un diseño aprobado en 2006 y más efectivo, que contaba desde el principio con el compromiso de ejecución de sus protagonistas y con herramientas como el Observatorio Málaga en cifras y los programas operativos de ejecución.
CIEDES
CIEDES es una fundación privada sin ánimo de lucro que cuenta con 16 patronos, los principales agentes públicos y privados de Málaga.
Está presidida por el Ayuntamiento de Málaga y la vicepresidencia la ocupa Unicaja Banco.
Creada en 1994, sus fines son impulsar la planificación estratégica, la gobernanza, la investigación, la innovación, la cooperación internacional y todos los proyectos que redunden en la mejora económica, social y ambiental de Málaga.
La crisis de 2007-2008 frenó el proceso, pero su diseño práctico facilitó la reformulación en 2012 (Nuevos Rumbos), adaptando los resultados esperados a los recursos disponibles. De este modo, se lograron, en plena crisis, proyectos como la creación de una centralidad urbana en la zona de la Térmica; la integración del puerto y la ciudad con los muelles 1, 2 y 3; la transformación de calle Alcazabilla y su entorno; la puesta en servicio del metro; el Foro Metropolitano de Alcaldes de CIEDES; el aumento de las actividades y eventos culturales y la candidatura de Málaga Capital Europea de la Cultura 2016; la creación de Málaga Valley y Open for business; la ampliación del Parque Tecnológico de Andalucía, y la terminación de la autovía Málaga-Almería.
La gobernanza metropolitana y el desarrollo sostenible
En 2011, con un nuevo cambio en la dirección y ante la necesidad de buscar recursos económicos para impulsar los proyectos del Plan, se decidió evaluar los logros alcanzados y reformular el Plan Estratégico y los programas operativos de CIEDES mirando al nuevo marco europeo de financiación comunitaria 2014-2020. Nace así en 2016 la Estrategia Málaga 2020 y sus programas operativos, dejando atrás los planes estratégicos consecutivos y dando paso a una estrategia más continua con planes de acción flexibles y mejor adaptados a la realidad.
La evaluación del II Plan indicaba que, en la década anterior, a pesar de la crisis, se habían alcanzado buenos resultados en las líneas de Málaga de la Cultura y Málaga del Conocimiento y la Innovación, pero también reveló dos cuestiones importantes:
- La estrategia debía ir acompañada de un análisis permanente de las tendencias mundiales (prospectiva) y de un diseño de planes de acción rápido y continuado para adaptarse a los cambios. CIEDES debía repensar cómo materializar un proceso continuo participativo que combinara las fases de planificación, implementación y evaluación.
- La estrategia de Málaga debía ser compartida y coordinada con el resto de los municipios para lograr un desarrollo real y sostenible. El trabajo directo con los municipios metropolitanos era fundamental para que Málaga siguiera creciendo y avanzando en su desarrollo. De esta forma, orientamos el Plan hacia el modelo alemán de ordenación territorial, donde el centro de la planificación estratégica es el desarrollo sostenible con sus dimensiones económica, social, ambiental y de gobernanza, y donde es clave trabajar en la escala local y la escala global.
La estrategia de Málaga debía ser compartida y coordinada con el resto de los municipios
La Agenda 2030 de Naciones Unidas lleva a asumir en 2017 un compromiso de todos los patronos con el Plan de Acción para la localización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en Málaga, y en 2018 se publica el primer Informe Voluntario de Progreso ODS Málaga; el programa operativo se convierte en el primer Plan de Acción por los ODS de Málaga, donde la educación y la mejora del mercado de trabajo se colocan como prioridades básicas.
En 2020, la pandemia por la COVID supuso una nueva reformulación del plan de acción con el objetivo de integrar el nuevo escenario urbano y acelerar la reactivación tras el confinamiento. Se apoyó el trabajo del Ayuntamiento con el Plan de Reactivación 2025 y, a finales de 2021, se acordó evaluar los logros de la Estrategia 2020 y proyectarla a 2030. Aunque este proceso no ha terminado, la participación de más de 300 profesionales y expertos indica que en gran medida se han alcanzado los objetivos a 2020 propuestos por los 16 grupos de prospectiva, si bien algunos proyectos clave aún deben continuar en la agenda para terminar de cumplirlos.