Coyuntura
La reordenación del puerto interior de A Coruña
Carlos Nárdiz Ortiz
Doctor ingeniero de caminos, canales y puertos. Director de las Líneas Estratégicas.
Gael Sánchez Rivas
Doctor ingeniero de caminos, canales y puertos. Coordinador del Laboratorio de Estudios Territoriales de A Coruña.
La reordenación del puerto interior de A Coruña es el gran debate en la ciudad. Tras la firma en el año 2004 de dos convenios para la financiación del puerto exterior —que luego, ligeramente modificados, se incluyeron en el Plan General de 2013—, la reacción, primero en 2015, contra las edificabilidades recogidas en este espacio portuario; la elaboración en 2018 de un documento y un concurso; y el encargo, en 2020 y 2021, de unas Líneas Estratégicas han dado lugar a alternativas de ordenación que plantean un escenario distinto al del Plan General. Nuevamente, ahora el debate está en la calle por la formación de una Comisión Especial de la Fachada Marítima en la que se acaban de presentar las Líneas Estratégicas, y la alternativa, por parte del Ayuntamiento, de convocar un concurso internacional y de la Autoridad Portuaria, de convocar un Plan Estratégico. En este documento se hace un resumen de las Líneas Estratégicas, que han sido valoradas por los portavoces de los grupos municipales como el documento del que hay que partir, de lo que, sin duda, es un proyecto de ciudad que va más allá de los espacios portuarios.
El Ayuntamiento y la Universidad de A Coruña firmaron en septiembre de 2020 y octubre de 2021 sendos convenios para la definición de unas Líneas Estratégicas para la reordenación del espacio portuario interior. El primer convenio, sobre las llamadas Zona 1 (muelles de Batería, Calvo Sotelo, a los que se sumaban Transatlánticos y la avenida do Porto) y Zona 2 (estación de mercancías, muelles de San Diego y Petrolero); el segundo, acerca de las denominadas Zonas de Transición (muelles de La Palloza, Este, Centenario y avenida de Linares Rivas) además del viario de borde de la ciudad y la entrada a la misma a través de la avenida de Alfonso Molina. Estas Líneas Estratégicas fueron desarrolladas por un equipo multidisciplinar dirigido por Carlos Nárdiz y formado por arquitectos, abogados, economistas e ingenieros de caminos. La experiencia ha sido muy interesante, debatida en el Ayuntamiento de A Coruña, aunque no hubo oportunidad de dialogar con la Autoridad Portuaria, la cual conoce el documento que se hizo público a través de su reproducción parcial en la prensa.
Explicar las Líneas Estratégicas en este artículo sería complicado, ya que tienen una cierta extensión, de cerca de 1000 páginas, más planos, por lo que a continuación nos limitaremos a exponer unas pinceladas de lo que creemos que es un proyecto de ciudad que va más allá de las iniciativas parciales recogidas por la prensa.
Los documentos presentados tienen el antecedente de un Documento Base en el que se estudiaron las experiencias antes de la definición de las Líneas Estratégicas, experiencias que fueron acompañadas de una cartografía apoyada en un SIG para la definición de las líneas en los escenarios a corto, medio y largo plazo. Además de las Líneas Estratégicas de cada espacio portuario con su problemática, objetivos y acciones, definimos unos ámbitos instrumentales funcionales, urbanísticos, económicos y de gestión, de sostenibilidad ambiental, jurídicos y de participación pública que justificaban nuestras decisiones.
El Documento Base contenía un repaso de la realidad más reciente desde los convenios urbanísticos de 2004 para la financiación del puerto exterior, que habían sido puestos en duda por la corporación municipal surgida en 2015. De este modo, surgió un primer debate en la ciudad sobre el futuro de los terrenos portuarios, plasmado en el documento Tecendo Litoral, de abril de 2018, el cual fue sometido a un Foro Ciudadano. Después, la propia corporación municipal celebró un concurso de ideas para la Definición de Estrategias de Transformación del Borde Litoral, fallado en noviembre del 2018, pero cuyos resultados, quizás a excepción de dos equipos, no respondían a las esperanzas planteadas inicialmente. Con ellas se buscaban alternativas al Plan Director elaborado por Joan Busquets para dar respuesta a los convenios del 2004, que luego el mismo urbanista reflejaría en el Plan General del 2013, ampliando incluso los aprovechamientos urbanísticos de los convenios de 2004.
El Documento Base se iniciaba ampliando el estudio recogido en el documento Tecendo Litoral a otras ciudades que reflejaban mejor la problemática de A Coruña, tanto españolas como europeas, aunque considerando que cada ciudad es específica y tiene su propia problemática. Buscábamos inicialmente ideas para nuestra ciudad. En él se ponía de manifiesto que los conflictos de intereses en España entre administraciones han sido frecuentes y solamente cuando ha habido una confluencia de intereses, por ser las competencias concurrentes, se han solucionado. El caso de A Coruña tiene además la especificidad de la gran deuda, de más de 300 millones de euros (130 el BEI y 200 Puertos del Estado) generados como consecuencia de la construcción del puerto exterior, de los que se llevan amortizados unos 60 millones del primer crédito, mientras que del segundo, firmado en 2011, solo se han pagado intereses. A ello habría que sumar el coste de la transformación de los terrenos del puerto interior.
El análisis de los convenios y del Plan Director de 2006 para el puerto interior, e incluso del Plan Especial redactado en 2008 para Batería y Calvo Sotelo, mostraba propuestas urbanísticas, con altas densidades residenciales y terciarias, que hoy no pueden ser aceptadas por la ciudad, aunque estén bastante generalizadas en espacios portuarios desafectados y privatizados en Europa y América. Las determinaciones de los Planes Especiales PET Q23 de la Zona 1 y del PET R26 de la Zona 2, con el 86% del aprovechamiento para usos residenciales, recogidos en el Plan General como traslación de los convenios mencionados, ponen de manifiesto la magnitud de la operación urbanística recogida en el actual Plan General (1).
Coyuntura
Por otra parte, antes de los convenios de 2004 y de forma coetánea, en torno al centro de la ciudad se habían aprobado distintos estudios de detalle, modificando el Plan Especial de Usos Portuarios de 1999, en el ámbito del muelle de Transatlántico, para la construcción del Palacio de Congresos y el Palacio del Ocio, creando una notable barrera visual entre la ciudad y el mar. Y en el año 2010 se firmó un convenio entre la Autoridad Portuaria y el Ayuntamiento para resolver los problemas surgidos por la concesión de un aparcamiento subterráneo en el entorno de la Marina mediante dos túneles, que han modificado la direccionalidad del tráfico urbano y cuyo resultado ha sido la peatonalización de un amplio espacio central de la ciudad, con la restricción del tráfico a los autobuses, taxis y modos blandos, generándose, por tanto, un espacio de alta calidad frente a la mejor fachada de la ciudad, compuesta por las galerías, en el que se reconocen e identifican los ciudadanos.
Las líneas estratégicas de las zonas 1 y 2
Las Líneas Estratégicas de las zonas 1 y 2, recogidas en los convenios de 2004, partían de unos principios básicos y de unos objetivos generales antes de definir los de cada espacio portuario. Como principios básicos establecíamos:
- la adaptación a escenarios cambiantes, buscando un documento flexible, adaptable y revisable con los cambios en las actividades portuarias, los retrasos en la desaparición de las concesiones, los cambios en las demandas de suelo etc.;
- el entendimiento de los espacios portuarios y su relación con la ciudad de forma integral de todo el borde portuario, en donde no se produzcan contradicciones en el desarrollo de los distintos espacios portuarios;
- el reconocimiento de la deuda generada por la construcción del puerto como condicionante de los usos e intensidades que se localicen en los espacios portuarios desafectados con la capacidad de generar ingresos por las actividades y de afrontar los costes de urbanización y edificación de los distintos espacios portuarios, y con la necesidad de afrontar la deuda;
- la programación de las actuaciones que desarrollen las Líneas Estratégicas por fases, a medida que vayan desapareciendo las concesiones y las actividades portuarias del puerto interior. En este sentido, se definían Líneas Estratégicas a corto plazo (2022), a medio plazo (2035) y a largo plazo (2050);
- la sostenibilidad ambiental de todas las intervenciones que se desarrollen en los espacios portuarios desafectados, integrando temas relativos a los espacios públicos, valores paisajísticos, apuesta por la economía circular, implantación de sistemas urbanos de drenaje sostenible, consideración del cambio climático etc.;
- la sostenibilidad social de las actividades productivas y no productivas que se localicen en los terrenos portuarios desafectados, con el mantenimiento de actividades compatibles como la pesca, los transportes de pasajeros, los deportes náuticos, con la búsqueda además de nuevas actividades que garanticen la mezcla de usos, que mantengan actividad todo el día en los espacios desafectados; y
- el reconocimiento de que se trata de espacios compartidos en los que intervienen distintas administraciones con competencias concurrentes, lo que obliga a establecer protocolos y convenios interadministrativos que impulsen las actuaciones de regeneración urbana y de integración del puerto ciudad.
Respecto a los objetivos generales, cada uno de ellos iba acompañado de una problemática y de unos objetivos estratégicos específicos. En ellos se encontraban cinco objetivos generales:
- recuperar las relaciones de la ciudad con el mar en el frente portuario aprovechando la oportunidad del traslado de parte de las actividades al puerto exterior, con temas como la resolución de los problemas de movilidad de la ciudad y de carencias de espacios libres y equipamientos de los barrios del entorno, o el mantenimiento de la titularidad pública de la mayor parte del suelo desafectado.
- contribuir a que el puerto de A Coruña sea competitivo, impulsando actividades compatibles y sostenibles de los actuales espacios portuarios, que garanticen además la sostenibilidad financiera del puerto con la captación de nuevos tráficos de mercancías, manteniendo en el puerto interior las actividades relacionadas con la pesca, el transporte de pasajeros o la náutica deportiva junto con otras actividades relacionadas con el conocimiento y la economía verde y azul;
- resolver la problemática de movilidad, de espacios públicos y de dotaciones de los barrios del entorno del frente portuario, tanto en lo que hace referencia a la movilidad privada como a la pública, actuando también sobre el viario de borde, con la posibilidad también de impulsar el transporte marítimo entre los núcleos del entorno;
- servir de elemento impulsor de la recuperación del borde litoral a escala urbana y metropolitana, entendiendo estas actuaciones como parte de intervenciones más generales que se extiendan más allá de la dársena de Oza, donde termina el puerto actual, dando coherencia y continuidad a las intervenciones que se vienen realizando desde finales de los años de 180;
- buscar cauces de concertación entre administraciones que definan una hoja de ruta para los espacios portuarios, buscando líneas de consenso y de diálogo entre administraciones, buscando alternativas a la situación financiera de la Autoridad Portuaria, firmando protocolos y convenios administrativos para desarrollar las distintas actuaciones, definiendo los suelos desafectados, promoviendo planes y proyectos para desarrollarlos, y generando una imagen positiva para la ciudad gracias al desarrollo de los espacios portuarios de su puerto interior.
El documento continuaba con las estrategias para cada espacio portuario, distinguiendo entre la Zona 1 (muelles de Batería y Calvo Sotelo) —a los que en nuestras estrategias se unió el muelle de Transatlánticos y la avenida do Porto por considerar que este espacio debía ser tratado conjuntamente— y la Zona 2 (estación de mercancías, muelle de San Diego y muelle Petrolero), a los que se unía la avenida del Ejército. De cada uno de estos espacios se establecía la problemática, los objetivos locales y las acciones a corto, medio y largo plazo, elaborando unas fichas cartográficas a fin de tener una imagen del proceso de transformación de estos espacios.
Los muelles de Batería y Calvo Sotelo formaban parte de la Zona 1 en los convenios de 2004 y en la ficha correspondiente del Plan General de 2013 (PET Q23). En ellos se consideraba una superficie desafectada de 5,45 Ha, que aumentaba a 6,44 Ha en el Plan General, con una edificabilidad de 1m2/m2, en la que no se admitía el uso residencial, pero sí el terciario, 34 458 m2, que en el Plan General aumentaron a 50 000 m2, con 88% de terciario y 12% de hotelero, que se sumaba a las edificaciones existentes. El Plan Especial que redactó Joan Busquets en el año 2008 —aunque no se tramitó ni aprobó— daba una imagen de lo que resultaba de estas edificabilidades.
Aunque sigue recogida en el Plan General, en abril de 2018, se intentó dar una vuelta a esta intervención mediante un Protocolo General de Actuación entre el Ministerio de Fomento, la Xunta de Galicia, Puertos del Estado y la Autoridad Portuaria para el mantenimiento de la titularidad pública de los muelles de Batería y Calvo Sotelo. En este Protocolo, que estaba asociado a La Solana y a la construcción del ferrocarril al puerto exterior de Punta Langosteira, la Xunta de Galicia aportaba la cantidad de 20 millones de euros por la compra del 51% de los terrenos de la Zona 1, mientras se ofrecía al resto de las administraciones que comprasen el 49%. A la redacción de este Protocolo no había sido invitado el Ayuntamiento, que lo rechazó, al igual que la Diputación Provincial, otra de las administraciones implicadas. Este Protocolo abrió un camino futuro respecto a la titularidad pública y la gestión pública de los terrenos desafectados, considerando que, por su centralidad, deberían formar parte del sistema de espacios libres de la ciudad, con determinados equipamientos, rechazando, por tanto, los usos terciarios y hoteleros incluidos en el Plan General. La urgencia de esta operación radicaba en el fin de las concesiones existentes en este espacio y en la necesidad de hacer frente a los pagos de la deuda además de los intereses.
Las acciones a corto, medio y largo plazo recogidas en nuestra propuesta se apoyaban en la titularidad pública de los terrenos desafectados, considerando, por tanto, que el Protocolo General modificado señalaba la dirección de un futuro protocolo, seguido de un convenio administrativo, modificando los aprovechamientos administrativos del Plan General para llegar a una solución institucional.
Las concesiones existentes en esos momentos referidas a silos y naves hoy han desaparecido parcialmente, mientras que los edificios institucionales en torno a la avenida Do Porto (Portos de Galicia, Jefatura Superior de Policía, Comandancia Naval, Aduanas y Delegación de Gobierno), construidos los más antiguos a partir de mediados del siglo pasado, se acercaban a una edificabilidad de 0.30 m2/m2, de los 1 m2/m2, que estaba previsto en el PET-Q23 del Plan General para esta zona. Algunos de estos edificios —como Portos de Galicia, la Jefatura Superior de Policía, junto con otros como el Hotel Atlántico o el Palacio del Ocio— pueden considerarse como una limitación para prologar los jardines de Méndez Núñez hacia el mar como espacio público de la ciudad, recordando la operación que se hizo en el siglo XIX, sobre los terrenos del relleno. El propio Plan Director de 2006 había defendido esta posibilidad, pero asociada a terrenos de titularidad privada que se complementaban con los públicos.
Zona 1
Sobre estos muelles se planteaban decisiones funcionales, urbanísticas, de equipamientos y de gestión que considerábamos una solución para los mismos y, al mismo tiempo, un instrumento de dialogo entre administraciones a partir de la cartografía realizada reflejando el proceso de transformación a corto, medio y largo plazo.
Desde el punto de vista funcional, consideramos que Transatlánticos, Batería y Calvo Sotelo, formaban una unidad portuaria a efectos del tráfico de cruceros y que, ante la reducida estación marítima actual, era posible construir una nueva estación marítima en Calvo Sotelo, de tal manera que Transatlánticos actuase de forma complementaria para los buques de mayor profundidad. Así, se observaba que la especialización del muelle de Transatlánticos era contradictoria la mayor parte del año con la apertura de la ciudad al mar y la continuidad de espacios públicos desde la Dársena de la Marina.
Por otra parte, la solución actual del transporte metropolitano —entrando o saliendo hasta Entre jardines por Linares Rivas, Los Cantones y la avenida do Porto— no se consideraba la adecuada para el futuro, por lo que se proponía un intercambiador del transporte metropolitano en torno al comienzo del muelle de Calvo Sotelo. De este modo, los problemas del acceso de los autobuses a los muelles de Transatlánticos y Calvo Sotelo, que afectarían a la prolongación de los Jardines de Méndez Núñez, se podría resolver a través de esta solución.
Desde el punto de vista urbanístico, respecto de los suelos desafectados de la Zona 1 había un consenso ciudadano e institucional de que era inadecuado el aprovechamiento urbanístico recogido en los convenios del 2004 y el Plan General del 2013. En nuestra propuesta, y solo de forma orientativa, se localizaba un edificio administrativo en el muelle de Batería con la posibilidad de venta de productos náuticos de 3000 m2 en dos plantas y, en el muelle de Calvo Sotelo, la nueva terminal marítima tendría 13 400 m2 de forma orientativa y su localización afectaba solo al dominio marítimo portuario. En este mismo muelle, en los suelos desafectados, se incluía un equipamiento cultural a partir del edificio de los Silos del Cantábrico, cuyas torres están protegidas patrimonialmente, con una edificabilidad de 6000 m2. De este modo, la edificabilidad total en los suelos desafectados de la Zona 1 sería del orden de 0,20 m2/m2, muy por debajo de la prevista en el Plan General y similar a la resultante de las naves existentes.
Desde el punto de vista económico y de gestión, y debido a la necesidad de hacer frente a la deuda de la Autoridad Portuaria por la construcción del puerto exterior, se consideraba que no se podría tratar de forma independiente la transformación de las Zonas 1 y 2, aunque temporalmente fuesen distintas fases.
De este modo, se proponía un sistema de amortización y la creación de una sociedad instrumental encargada de la transformación de los suelos desafectados con la participación de las distintas administraciones, incluido Puertos del Estado, cuya participación podría ser compensable por la deuda.
Tanto los convenios del 2004 como el Plan General planteaban en la Zona 2 (terminal de Mercancías, muelle de San Diego y Petrolero), con mayor superficie (37,7 Ha), concentrar la edificabilidad con el fin de compensar (al menos en la tercera parte) los costes de construcción del puerto exterior, sobre todo dado que la funcionalidad de la estación ferroviaria se trasladaría a una nueva terminal en el puerto exterior, y el traslado de algunas actividades portuarias de los muelles de San Diego y todas las del Puerto Petrolero a las instalaciones del puerto exterior.
En este sentido, al ser más tardía la desaparición de la concesión del muelle Petrolero, en 2027, y su traslado al puerto exterior, siempre se ha tenido la imagen de que esta transformación sería realizada en una segunda fase.
La edificabilidad que se asignaba a esta zona era igual o superior a 1 m2/m2 y de ella del orden del 88% era residencial, aunque en el segundo convenio de 2004 aparecía que el 50% sería vivienda protegida. En el Plan General se fijaban los sistemas generales y locales y una altura máxima de edificación de B+5, aunque excepcionalmente de B+9. El Plan General recogía el PET-R26 como una única área de reparto de suelo urbano consolidado, considerando que una vez terminada la concesión podría desarrollarse independientemente de los usos actuales.
Zona 2
Nuestra propuesta era radicalmente distinta, de modo que se reducía la edificabilidad a prácticamente la mitad del Plan General, planteando en San Diego un proceso progresivo de regeneración urbana a medida que fueran caducando las concesiones para ir liberando espacios libres, localizando en torno a los terrenos de la estación de mercancías los equipamientos y, finalmente, localizando las viviendas, con una edificabilidad mucho menor, en el muelle Petrolero.
La estación de mercancías —cuyos terrenos pertenecen a Adif— se transformaba fundamentalmente en un nuevo parque, dando continuidad al de San Diego y al de Casablanca, con una edificabilidad orientada a equipamientos y dotaciones públicas concentrada en los bordes, aprovechando el desnivel con el barrio de Os Castros, tratando de resolver las carencias del barrio. Además, se recuperaba la traza del río Monelos, convertido en emblema del nuevo parque. El edificio de la terminal actual se mantiene convertido en un edificio multiuso, el cual podría albergar de forma subterránea una nueva estación ferroviaria de cercanías. La edificabilidad máxima que se propone para este suelo de la estación es de 0.45 m2/m2.
En el muelle de San Diego, con concesiones hoy que no rebasan la fecha de 2027 y con una edificación existente que se aproxima a una edificabilidad de 1 m2/m2, se plantea una transformación progresiva a través de un proceso de regeneración urbana que vaya sustituyendo los edificios existentes por otros de mayor calidad arquitectónica, energética y ambiental, con una ocupación de parcela del 50% que deje espacios libres entre los edificios y que ofrezca una imagen innovadora de los mismos manteniendo la edificabilidad actual.
En el muelle de Petroleros se propone un uso residencial con equipamientos que mantengan durante todo el día la vida en el barrio una vez resueltos los problemas de regeneración de los terrenos, con edificaciones que no rebasen los B+4 y una edificabilidad máxima en torno al 0.3 m2/m2. De esta manera la edificabilidad máxima que se propone para esta Zona 2 es de 0.60 m2/m2, con dos subzonas de edificabilidad menor y otra mayor en el caso de San Diego.
Las propuestas para las Zonas 1 y 2 estaban apoyadas en razonamientos funcionales, urbanísticos, económicos, ambientales, sociales y de participación pública. Los razonamientos funcionales consideraban tanto la situación actual del puerto como la evolución de sus tráficos con la construcción del puerto exterior, analizando también la demanda del tráfico por ferrocarril y la necesidad de construir un nuevo acceso ferroviario a las instalaciones portuarias exteriores. La liberación de espacios portuarios del puerto interior podría, de este modo, suponer una oportunidad para resolver algunas cuestiones de la movilidad urbana y metropolitana, por lo que se analizaba el tráfico en el entorno del puerto, transformando la avenida do Porto y planteando un ferrocarril de cercanías entre A Coruña y Betanzos, utilizando la traza del ferrocarril actual.
En lo urbanístico, el objetivo era crear ciudad a partir de los terrenos portuarios desafectados, de tal modo que los criterios empleados para la Zona 1 y 2 suponían un cambio radical respecto al planteamiento de los convenios del 2004 y el Plan General, orientados a la financiación del puerto exterior a través de la transformación urbanística.
Los planteamientos económicos y de gestión estaban orientados a dar una respuesta a la deuda que se había generado con la construcción del puerto exterior, que había recibido un crédito del Banco Europeo de Inversiones de 130 millones —de los que se llevaban amortizados casi 60 millones— y otro de Puertos del Estado de 200 millones, del que solo se habían pagado intereses, pero no se había empezado a amortizar la deuda, que se suponía comenzaría en 2021. Esta situación económica determinaba unos costes financieros anuales en torno a los 4 millones de euros, equivalentes a los ingresos por explotación, que se incrementarían progresivamente a partir de que en 2021 se tendría que amortizar la deuda con Puertos del Estado. Estas cantidades se incrementarían a unos 7.5 millones en el periodo 2022-2025; a 13.7 millones en el periodo 2026-2027; y a 18.7 millones en el periodo 2028-2032, reduciéndose a partir de entonces hasta llegar a estar amortizada en el año 2051. Con este escenario trabajaron los economistas, utilizando distintas alternativas de financiación, que en cualquier caso necesitaban una aportación anual de las distintas administraciones para financiarla, sin contar ni los costes de urbanización ni de edificación, y asignándoles a Puertos del Estado y Adif una participación del 50%.
La gestión se realizaba a través de una sociedad instrumental, la cual se haría cargo de la deuda y del desarrollo de la operación de transformación de los terrenos portuarios, incluyendo los costes de urbanización y edificación, mediante la venta de terrenos desafectados, la explotación de las concesiones de actividades y con la aportación de las administraciones, considerando también que podrían recibir algunos fondos de algún programa europeo.
Por otra parte, se consideraba necesario demostrar el valor social de toda la operación dentro del Análisis Coste-Beneficio dentro de un proyecto de renovación y regeneración urbana, como defiende el BEI en proyectos cuya rentabilidad financiera es baja, pero que generan un valor social.
Desde el punto de vista ambiental, la calidad del espacio público y su relación con el agua es el elemento fundamental de las acciones que se proponen para recuperar la relación de la ciudad con el mar, buscando espacios públicos conectados longitudinal y transversalmente por los que caminar, pasear en bicicleta, o relacionarse paisajísticamente con el mar conformando un nuevo paisaje urbano que resulte un elemento de identidad de la ciudad.
Se consideraba necesario demostrar el valor social de toda la operación
Desde el punto de vista jurídico, la definición de la futura transformación de los terrenos portuarios ha de tener en cuenta los distintos instrumentos y competencias concurrentes en este ámbito. Con la finalidad de establecer una hoja de ruta para dicha operación se proponían y analizaban distintos instrumentos jurídicos. El primer paso sería desarrollar unos protocolos de intenciones entre las administraciones con competencias concurrentes en el puerto, y luego desarrollar unos convenios administrativos, que fijen jurídicamente los compromisos. El resultado sería la creación de un ente público agrupando las distintas administraciones para desarrollar toda la operación a partir de un Plan Director de Integración Puerto-Ciudad (o Plan Maestro), a partir de las Líneas Estratégicas, precisando los suelos desafectados, y encargándose de la redacción de los planes especiales pertinentes, los cuales obligarán a la modificación del Plan General vigente.
En nuestro documento aportábamos textos, tanto para los protocolos de intenciones como para los convenios interadministrativos, bien de forma independiente para cada zona, o a través de un Protocolo General. Igualmente se hacía una pequeña reflexión sobre los terrenos portuarios como empresa pública o como consorcio, que se analizaba con más precisión en el segundo convenio.
Líneas estratégicas de las zonas de transición
El segundo documento que se elaboró entre el Ayuntamiento y la Universidad fue el resultado del Convenio, de octubre del 2021, para la Definición de unas Líneas Estratégicas para la Reordenación del Espacio Portuario Interior. Zonas de Transición, que trataba de estudiar los muelles de la fachada litoral de A Coruña (muelle Unificado de Linares Rivas, La Palloza, Este, Centenario) no recogidos en el anterior convenio. En este Convenio no se recogía tampoco la dársena de Oza, por ser estrictamente un espacio portuario que no está previsto integrar en la ciudad.
Del diálogo previo con el Ayuntamiento, se recogían como objetivos del convenio:
- perfilar las bases del Plan Director de ordenación del actual sistema portuario con la formulación de un avance de las prescripciones técnicas de su licitación;
- analizar las oportunidades que conforman las Zonas de Transición portuarias, formulando una estrategia de actuación y transformación de dichos espacios;
- estudiar la forma de conformación y articulación de la futura entidad pública de gestión; y
- analizar las repercusiones de la viabilidad económica de la transformación de la denominada Zona 2 del espacio portuario.
El documento se entendía como continuación del anterior, con los mismos principios básicos, objetivos generales y la misma metodología, aunque con ligeros cambios debido a un nuevo contexto de dialogo entre administraciones que modificaron la hoja de ruta anterior. Por una parte, el principal acuerdo ha sido la construcción del acceso ferroviario al puerto exterior, con un presupuesto de 171 millones de euros, que incluye también el ramal de enlace con el ferrocarril del Eje Atlántico, cuya fecha de finalización está prevista para 2026, aunque tendrá algún retraso.
Por otra parte, de las reuniones salió también una propuesta de refinanciación de la deuda de 200 millones de la Autoridad Portuaria (APAC) con Puertos del Estado, aunque la deuda con el BEI se mantiene en los mismos términos. Paralelamente se llegó a la conclusión de que el instrumento de diálogo entre administraciones iba a ser una nueva Comisión Puerto-Ciudad, en la que estaba también integrado el Ayuntamiento.
En este periodo ha cambiado también el presidente de la Autoridad Portuaria, que ha apostado por ir abriendo progresivamente los espacios portuarios –primero Transatlánticos, luego Batería y finalmente, Calvo Sotelo– a los ciudadanos a medida que han ido desapareciendo las concesiones y se han derribado parcialmente los silos con la celebración de exposiciones y conciertos, como también proponíamos en el documento anterior.
Al mismo tiempo, en las reuniones entre administraciones se llegó a un acuerdo inicial para el desarrollo de la Zona 1, por la aceptación social y política de que los terrenos que se desafecten en este ámbito tienen que ser de dominio público y no es posible su compra por parte del sector privado, aunque pueden encontrarse en régimen de concesión.
El desarrollo de este ámbito de Batería-Calvo Sotelo podría realizarse como dominio público portuario o como bien patrimonial. Enel primer caso, la obtención de ingresos por parte de la Autoridad Portuaria sería a través del sistema concesional. De este modo, sería la Autoridad Portuaria quien redactaría el Plan Especial, junto con el Proyecto de Urbanización y los Estudios de Detalle, que tendrían que ser aprobados por el Ayuntamiento.
Zonas de Transición
El desarrollo como bien patrimonial implica la desafectación y posterior enajenación de parte de los terrenos portuarios. Al existir voluntad política y social de su titularidad pública, habría que crear un nuevo ente, en el cual podría estar, con un porcentaje mínimo, la Autoridad Portuaria, y en el que estarían presentes todas las Administraciones concurrentes. Este ente estaría encargado de la compra, planificación y transformación de los terrenos desafectados, los cuales habría que valorar, para lo que se incluía un primer estudio en el documento.
Las conversaciones entre el Ayuntamiento y la Autoridad Portuaria concluyeron que, en la compra de estos terrenos, cuya delimitación final habría que concretar, el primero aportaría el 75% del valor de los mismos y la Xunta de Galicia el 20%, y la segunda, un 5%, participando también Puertos del Estado, aunque sin aportar ningún porcentaje. El desacuerdo se produjo en la cantidad que tendría que aportar cada administración para financiar los costes de urbanización y edificación. El desarrollo de este acuerdo se realizaría mediante un protocolo de intenciones, el cual fijaría la cantidad aportada por cada administración en la compra y urbanización de los terrenos. Este protocolo afectaría solo a la Zona 1, difiriendo la Zona 2 hasta la finalización del nuevo acceso ferroviario al puerto exterior.
En este proceso, como planteábamos en el documento, se producían varias incertidumbres. La principal que considerábamos era que se estaban tomando decisiones de transformación de los espacios portuarios sin la redacción y aprobación previa de un Plan Director de Integración Puerto-Ciudad, que defendíamos necesario ya desde el anterior documento. Entre estas incertidumbres estaba:
- La ampliación de la Zona 1 de los muelles de Batería y Calvo Sotelo al muelle de Transatlánticos y a la avenida do Porto por los problemas funcionales que se plantean en relación a la ubicación de una nueva estación marítima; a la localización del intercambiador del transporte; a la barrera que significa Calvo Sotelo para buscar la transversalidad de los jardines hasta el mar; a la necesidad de modificar los aprovechamientos urbanísticos del Plan General para que de ellos partiera el nuevo Plan Especial.
- Los problemas de gestión, ya que el planteamiento del acuerdo de compra de terrenos desafectados por parte del Ayuntamiento y la APAC, adquiriendo derechos de explotación, no estaba ligado a un planteamiento general de transformación de los terrenos del puerto interior, ligado además a la deuda portuaria respecto a la que hay que tener un planteamiento a largo plazo, no esperando a que sea condonada por Puertos del Estado.
- Aceptación, por parte de Adif, de la innecesariedad de los terrenos de la estación de mercancías, pero no se ha negociado ni los usos ni los aprovechamientos futuros.
- Desde la actual APAC se está planteando un nuevo Plan Estratégico que modifique los usos del puerto, pero no sabemos si va a afectar a los muelles de las Zonas 1 y 2 e incluso a lo que llamamos en el documento de este segundo convenio Zonas de Transición.
- En las Líneas Estratégicas de las Zonas 1 y 2 planteamos una modificación de usos y de aprovechamiento urbanísticos del Plan General, pero no sabemos cuáles van a ser, si los de las Líneas Estratégicas u otros, por lo que consideramos como primer paso en una hoja de ruta la redacción de un Plan Director de integración Puerto-Ciudad, que establezca los usos y edificabilidades de estas zonas, aunque su ámbito debiera ser todo el ámbito portuario.
Definición de unas líneas estratégicas para la reordenación del espacio portuario interior de A Coruña
Este Plan Director serviría además para determinar los suelos de los muelles que se podrían desafectar; la definición de los usos de estos muelles; el establecimiento de una hoja de ruta; la definición de los futuros convenios interadministrativos; y la búsqueda de la autosuficiencia financiera que haga frente a los costes de urbanización y edificación, con la definición de la entidad pública que gestionase el futuro de la transformación de los terrenos portuarios. Al hacer falta un concurso público para redactarlo, en nuestro documento recogíamos las bases para ese concurso público.
Reduciéndonos a la parte de las Líneas Estratégicas de las Zonas de Transición (muelle Unificado de Linares Rivas, muelle de La Palloza, muelle del Este, muelle del Centenario), añadíamos, al igual que habíamos hecho con la Zona 1, el viario de borde de las avenidas de Linares Rivas, Primo de Rivera, Ejército y la entrada a la ciudad a través de Alfonso Molina desde el viaducto de San Cristóbal, cuya competencia es hoy en gran parte municipal, para crear un elemento de transición en el acceso a la ciudad con el viario urbano.
Al igual que en el documento anterior, partíamos de una problemática, unos objetivos locales y unas acciones a corto, medio y largo plazo, que se reflejaban en las correspondientes fichas gráficas y planos. En el espacio portuario de la dársena de La Palloza, la acción más determinante era el traslado de La Lonja a largo plazo, pero al mismo tiempo apostábamos por la demolición parcial del cierre, aunque manteniendo las actividades pesqueras, y reorganizando los espacios del puerto pesquero de la dársena de La Palloza.
La liberación del muelle de Linares Rivas producía una apertura de la ciudad al mar, que se complementaba con la propia transformación, primero, y luego, con la demolición del viaducto de Linares Rivas. La actuación sobre el resto del viario de borde la traducíamos en acciones a corto, medio y largo plazo, con gran transcendencia para la ciudad, incluidas las decisiones de movilidad tanto para el transporte público, como para los transportes blandos, lo que permitía el traslado del cierre del puerto y su desaparición en el entorno de Linares Rivas.
De este modo, se transformarían vías que hoy tienen las características de carreteras de acceso a la ciudad en avenidas urbanas, sirviendo de transición para el tráfico de acceso, integrándolas en la trama urbana de la ciudad y en los espacios públicos de la misma, resolviendo problemas actuales de separación y de carencia de espacios públicos a lo que contribuye el cierre del puerto, que, en la parte próxima a Primo de Rivera, admite un traslado manteniendo las actividades pesqueras.
También se contemplaba el muelle del Centenario, cuyo futuro, a pesar de su centralidad en la bahía, parece que se relaciona con la mercancía general, incluidos los contenedores, de cuya evolución futura incluimos un estudio, ya que el puerto exterior no puede tener contenedores, ni mercancía general.
Los razonamientos funcionales se extendían sobre los cambios en la actividad portuaria reciente y sobre las consecuencias de las transformaciones de los viarios de borde. Respecto a la actividad portuaria, se analizaba su diversificación a partir de los años de 1980, con el mantenimiento de las actividades tradicionales, la pesca y la náutica deportiva, junto con el aumento del tráfico de cruceros de los últimos años. Además, se establecían distintos escenarios para el tráfico de contenedores, que, en principio, se localizaría en el muelle del Centenario, si bien podría ser insuficiente en el futuro con la necesidad de atraer otros tráficos conjuntamente con el puerto exterior.
Desde el punto de vista urbanístico, a las transformaciones propuestas de las Zonas 1 y 2 se unía la nueva ordenación del muelle de Linares Rivas con la desaparición de La Lonja y la localización de cuatro pequeñas edificaciones destinadas a equipamientos y usos terciarios, que reducían radicalmente la edificabilidad, y el elemento de separación que significa para la ciudad La Lonja, construida a principios de siglo. De una edificabilidad en el muelle de Linares Rivas de 0.80 m2/m2, con una ocupación del suelo del 40%, se pasaba a 0.30 m2/m2, liberando espacios, con una ocupación del 7%.
Los aspectos económicos y de gestión han jugado también un papel fundamental en este segundo documento; primero, incluyendo, según el convenio con el Ayuntamiento, una valoración de los terrenos portuarios desafectados; segundo, incluyendo la repercusión de los costes de adquisición de los terrenos, de edificación y de urbanización sobre la transformación de los terrenos portuarios; y tercero, incluyendo las alternativas económicas y financieras para la Entidad Pública de Gestión.
A las transformaciones propuestas de las zonas 1 y 2 se unía la nueva ordenación del muelle de Linares Rivas
La tasación anterior de los terrenos de Batería y Calvo Sotelo se acercaba a los 20 millones, que equivalía a 364 euros/m2. El BOE, sin embargo, publicó una valoración de los terrenos del puerto, en la que se asignaba a Batería y Calvo Sotelo una valoración de 142,38 euros/m2, lo que, aplicando este valor a los suelos desafectados (54 533 m2), se obtendría un valor mucho menor, de 7764 millones, incluyendo en el documento una valoración comparativa con otros muelles, que señalaba que era muy difícil encontrar una referencia al valor de los terrenos para usos portuarios, siendo este precio muy variable.
Respecto a la repercusión económica de las Zonas 1 y 2, y de las Zonas de Transición, para determinar la viabilidad económica de la transformación se hizo un estudio más amplio, que se recogió en el documento de forma simplificada. Los costes están también determinados por el periodo en que se afrontaban las obras de urbanización para adaptarlas a los nuevos usos. Al ser necesaria la captación de capital, para afrontar saldos negativos el documento consideraba que la viabilidad del proyecto dependía de que se afrontase de forma integral. Nosotros en el documento aportábamos una primera valoración del orden de 700 millones. Una valoración más precisa debería fijarla el Plan Director.
De esta cantidad, una séptima parte correspondía a la Zona 1, cerca del doble (dos séptimas partes) a las Zonas de Transición, y el doble de estas zonas a la Zona 2 (cuatro séptimas partes). De estas cantidades, la parte de adquisición de terrenos, edificación y otras actuaciones se encontraba entre el 26 y el 28% cada una, mientras que la urbanización era algo inferior al 18.3%. Igualmente recogíamos la temporalización de inversiones en el corto, el medio y el largo plazo, además de considerar los gastos generales del funcionamiento de la sociedad de gestión, que eran comparables a los de la Sociedad Ría 2000 de Bilbao, ya que las inversiones eran del orden de magnitud de esta sociedad.
Como alternativas económicas para la financiación de la Entidad Pública de Gestión, se consideraba el consorcio de Valencia para la American Cup, en donde en el 2021 se consiguió un acuerdo para disolverlo, haciéndose cargo el Estado del 40% de la deuda. La otra alternativa era Bilbao, que fue un modelo de éxito durante 15 años, creado en 1992 con participación del Estado y el Gobierno Vasco al 50% y con la cesión gratuita de los terrenos desafectados del puerto para financiar la operación, pudiéndolos vender la sociedad creada al efecto.
En el caso de A Coruña, el Ayuntamiento apuesta por la creación de una Sociedad Anónima Pública, con la presencia de Puertos del Estado en esta sociedad, aportando como activo financiero su préstamo en términos de terrenos, aunque no se ha concretado nada en este sentido. Esta sociedad podría acceder a nuevos préstamos para su funcionamiento.
Dentro de los aspectos jurídicos, se estudiaron las características que debería tener la entidad pública de gestión para dinamizar y regenerar el espacio litoral de la ciudad, planteando las dos formas jurídicas: como consorcio urbanístico —que tiene el problema de la adscripción del consorcio a la administración matriz y requiere la propia tramitación administrativa—, o la opción como Sociedad Pública Mercantil, por la que apuesta el Ayuntamiento y de la que recogíamos también la tramitación administrativa para su aprobación.
En cualquier caso, nosotros apostábamos por la elaboración previa de un Plan Director de Integración Puerto-Ciudad (o Plan Maestro), siguiendo el modelo de otras ciudades en Europa y América que se apoyase en estas Líneas Estratégicas. Este Plan Director sería el documento que defina las transformaciones del puerto interior y que se desarrolle después a través de la participación pública y los convenios administrativos que establezcan las obligaciones de las distintas admin istraciones a medio y largo plazo.
Conclusiones
La transformación del puerto interior de A Coruña es el gran debate clave para el desarrollo de la ciudad y su área metropolitana, tanto por su trascendencia urbanística como por las oportunidades que abre respecto a solucionar algunas problemáticas en materia de movilidad, actividad económica, y equipamientos y espacios libres.
Repercusión económica del proyectoZona
Sin embargo, esta transformación no está exenta de conflictos, sobre todo en cuanto a su financiación, por las tensiones resultantes de la deuda generada por la construcción del puerto exterior, que se esperaba financiar con la enajenación y el desarrollo urbanístico de los espacios del puerto interior, así como por la superación de los instrumentos previstos, los convenios del 2004 y su traslación al Plan General de 2013.
En este contexto, se redactaron las Líneas Estratégicas descritas en este texto y que pretendían establecer unos principios y objetivos básicos para el dialogo entre administraciones y la ciudadanía, con la finalidad de facilitar acuerdos y consensos para un espacio clave para toda la ciudad de A Coruña y su área metropolitana.
El contexto actual señala notables incertidumbres, a pesar de algunos pasos recientes, pero el equipo redactor de las líneas estratégicas creemos que estas son un punto de partida adaptable y flexible sobre el cual apoyar un proceso de largo alcance como será la transformación de los espacios del puerto interior de A Coruña.
Notas
1
Desde la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, con alguna modificación posterior, para ordenar las distintas competencias que concurren en los terrenos portuarios, es la Autoridad Portuaria la encargada de delimitar y definir los usos portuarios, que aprueba después el Ministerio a través de Puertos del Estado, calificando el Ayuntamiento en el Plan General la Zona de Servicio del puerto como Sistema General Portuario, que desarrolla la Autoridad Portuaria a través de un Plan Especial que aprueba definitivamente el Ayuntamiento, que es el que tiene las competencias urbanísticas.