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Investigación aplicada en la Ingeniería
Reversión al Estado de las concesiones de autopistas de peaje
Un análisis del comportamiento estratégico adoptado por las partes que intervinieron en el proceso
José Manuel Vassallo
Catedrático de Transportes. Universidad Politécnica de Madrid.
María de los Ángeles Baeza
Profesora Titular. Universidad de Granada.
Laura Garrido
Investigadora postdoctoral. Universidad Politécnica de Madrid.
Andrés García Moral
Jefe de Servicio. Confederación Hidrográfica del Tajo.
Durante los años 2012 y 2013, varias sociedades concesionarias de autopistas se declararon en concurso tras atravesar graves problemas financieros, lo que acabó derivando en la reversión al Estado de dichas autopistas. A lo largo de este proceso, cada uno de los actores intervinientes en los contratos se posicionaron estratégicamente para proteger sus intereses. Este artículo analiza las decisiones que tomaron cada uno de ellos con la finalidad de valorar la eficacia del proceso de rescisión y su adecuación para salvaguardar el buen servicio al usuario.
Palabras clave: concesión de autopista de peaje, proceso concursal, reversión al Estado.
During 2012 and 2013, several motorway concession companies filed for insolvency proceedings after experiencing severe financial problems, which eventually resulted in the reversion of these motorways to the State. Throughout this process, the actors involved adopted strategical positions to protect their own interests. This article analyses the decisions taken by each of them in order to assess the effectiveness of the termination process and its suitability for safeguarding the users’ service.
Keywords:toll road concession, bankruptcy, reversion to State.
Entre 1996 y 2006, tras un periodo de fuerte estancamiento del modelo de concesión, 17 nuevos tramos de autopista fueron adjudicados por la Administración española. En estos contratos, los riesgos de expropiación, construcción y explotación fueron asignados al concesionario (Baeza y Vassallo, 2010). Como característica propia, contaban con importantes garantías estatales en caso de finalización anticipada a través de la garantía coloquialmente denominada responsabilidad patrimonial de la Administración (RPA) (Ortega et al., 2016).
De acuerdo con la RPA, la Administración debía devolver al concesionario cuyo contrato se hubiera resuelto el valor patrimonial de las inversiones realizadas en la autopista en razón de expropiaciones, obras de construcción y bienes inmuebles incorporados deduciendo la cuota de amortización correspondiente, sin superar el máximo que se estableciera en el Real Decreto de adjudicación.
Durante los años 2012 y 2013, ocho sociedades concesionarias, encargadas de nueve de los nuevos tramos de autopistas, se declararon en concurso tras años de dificultades financieras y negociaciones con la Administración y los prestamistas (Figura 1).
Los motivos fueron principalmente tres: los sobrecostes por expropiación (Baeza y Vassallo, 2011) y construcción (Vassallo et al., 2013), los bajos niveles de tráfico frente a las expectativas de los concesionarios (Baeza y Vassallo, 2012) y la crisis financiera (Vassallo et al,. 2012).
Comportamiento estratégico de los actores intervinientes en los contratos
La entrada en concurso de las sociedades concesionarias inició un proceso en el que, en cada etapa, los principales afectados —Administración, sociedades concesionarias y prestamistas— adoptaron una posición estratégica distinta con el objetivo de preservar sus intereses.
- Adjudicación de los contratos de concesión de autopistas
Uno de los problemas de base de estas autopistas apareció durante su concepción, debido a estudios de viabilidad muy optimistas, sobre todo teniendo en cuenta que la mayoría de las autopistas competían directamente con autovías y dependían de desarrollos urbanísticos inciertos.
Las empresas, que habían extendido su negocio al extranjero tras años de parón nacional del modelo concesional, consideraron que era una gran oportunidad para volver a entrar en el mercado nacional y presentaron ofertas muy agresivas.
El optimismo de los mercados financieros en esa época, unido a la red de seguridad que establecía la RPA, animó a muchas entidades financieras a participar en los proyectos. Como los concursos premiaban bajos niveles de endeudamiento, se crearon empresas subsidiarias para endeudarse e incrementar los fondos propios de las sociedades concesionarias. La estructura financiera más común era un préstamo a corto plazo (mini-perm) que debía renegociarse tras la entrada en explotación de la autopista.
- Sobrecostes de expropiación y recesión económica
En julio de 2008, el Tribunal Supremo sentenció que los terrenos expropiados debían valorarse como suelo urbanizable, lo que multiplicó aproximadamente por diez su coste con respecto al estimado en los proyectos.
Además, la crisis financiera que comenzó en 2008 desplomó los niveles de tráfico de todas las sociedades concesionarias. Estas no pudieron refinanciar sus mini-perm, quedando la financiación paralizada.
- Renegociaciones de los contratos y ayudas estatales
La Administración comenzó a preocuparse seriamente por la situación de las concesionarias. Si no se tomaban medidas, se declararían en concurso, activándose el pago de la RPA. Como medida preventiva, en 2009 aprobaron préstamos participativos que cubrían los costes de expropiación que superaran el 175% de los inicialmente estimados. Dichos préstamos, que no afectaban al déficit público, tenían tipos de interés variable en función de los ingresos, con un tipo mínimo del 1,75%, y debían devolverse al final del contrato de concesión. Entre 2010 y 2011, los préstamos concedidos representaron un total de 532 millones de euros (Baeza y Vassallo, 2014).
De manera independiente, se aprobaron además subidas de los peajes y ampliaciones de los plazos de concesión para compensar obras adicionales impuestas por el Estado (Tabla 1).
Siguiendo la estrategia de evitar la RPA, en 2010 se aprobaron cuentas de compensación para proporcionar liquidez a las sociedades concesionarias por los bajos niveles de tráfico. Las sociedades recibían la diferencia entre el 80% de los ingresos de peaje previstos inicialmente y los ingresos reales durante un periodo de tres años. La compensación anual prevista no podía ser superior a los ingresos obtenidos por peajes. La cantidad máxima aprobada estaba sujeta a la disponibilidad presupuestaria. Los importes concedidos en concepto de cuentas de compensación se recogen en la Tabla 2.
Estas medidas fueron muy cuestionadas porque pusieron en entredicho el principio básico del reparto de riesgos en los contratos de concesión. Además, resultaron inútiles a largo plazo porque los niveles de tráfico no se recuperaron sustancialmente.
- Solicitud de concurso
En 2012, la falta de disponibilidad presupuestaria derivada de la crisis, unida a la cada vez mayor conciencia de la inevitabilidad de la quiebra de las concesionarias, llevó al Gobierno a decidir parar las ayudas estatales. Además, la situación económica de España en ese momento era difícil y la opinión pública comenzó a ser muy crítica con dichas ayudas. Ante este nuevo paradigma, algunas de las sociedades concesionarias optaron por demandar al Estado por esta suspensión de ayudas, pero esa iniciativa no tuvo éxito, ya que las resoluciones judiciales cayeron del lado del Estado.
Algunas sociedades, ante el colapso inminente, iniciaron procesos de negociación con sus prestamistas para reestructurar la deuda, pero solo lo consiguió Ausur. El 11 de mayo de 2012, la sociedad concesionaria Madrid-Toledo fue la primera en declararse en concurso.
Esto tuvo un efecto dominó en el resto de las sociedades concesionarias con problemas financieros. En ese momento, se estimaba que la RPA máxima se situaría en el entorno de los 3500 millones de euros (Baeza y Vassallo, 2014). Las entidades financieras tuvieron que realizar provisiones y esta medida impactó en su balance y cuenta de resultados.
- Propuesta de convenio promovida por el Estado
El concurso comenzó con una fase común en la que los Tribunales nombraron un administrador concursal encargado de cuantificar el activo y el pasivo de las sociedades, y de clasificar sus préstamos.
La Administración se implicó activamente en la siguiente fase, la de negociación, para promover un acuerdo entre sociedades concesionarias y prestamistas y evitar la fase de liquidación. Propuso que SEITTSA absorbiera las autopistas de peaje. Los acreedores debían renunciar aproximadamente a la mitad de la deuda sénior pendiente, que ascendía a unos 2000 millones de euros. El resto del pasivo —unos 2000 millones de euros más— sería adquirido por los principales bancos nacionales (Banco de Santander, BBVA, Caixa, Bankia, Sabadell, Popular) a cambio de un bono a 30 años, a un tipo de interés vinculado a la evolución del tráfico con un mínimo garantizado del 1%, emitido por SEITTSA y respaldado por el Estado. En el plan estaba previsto que estos bancos compraran el pasivo de otros bancos con menor participación, la mayoría de ellos extranjeros. Sin embargo, la estrategia de una solución única no individualizada por proyecto no fue apoyada ni por los tribunales ni por gran parte de la banca extranjera (aunque su participación fuera minoritaria). A nivel legislativo, una solución conjunta no era posible de acuerdo a la ley concursal española. Además, la situación de los prestamistas era muy diferente dependiendo del caso.
Ante esta situación, la nueva estrategia de la Administración fue tratar de reducir el importe de la RPA aplazando al máximo la ejecución de esta garantía, ya que conforme a la ley dicho importe disminuye a medida que aumenta la depreciación de los activos.
Además, el Real Decreto-ley 1/2014 permitió al Estado reducir el importe de la RPA de cada concesión en la cuantía pagada por este en concepto de costes de expropiación como último responsable de las autopistas. Esta norma no fue bien recibida por los prestamistas que, por considerarla inconstitucional, se plantearon acudir al Tribunal Supremo. Finalmente desistieron de la idea debido a que los costes del litigio no iban sino a aumentar los costes totales del proceso.
La mayoría de las sociedades presentaron propuestas de negociación, pero estas no fueron aceptadas por los acreedores. Otras, como Autopista Madrid-Levante y Autopista Eje Aeropuerto, decidieron no hacerlo.
El modelo de concesión y participación público-privada debe definir procesos de resolución y liquidación transparentes
- Apertura de la fase de liquidación
En 2015, el Juzgado de lo Mercantil de Madrid inició el procedimiento de liquidación correspondiente a las empresas Autopista Madrid Levante y Eje Aeropuerto.
Un año después, se inició el procedimiento de Accesos de Madrid y de Ciralsa. La Administración acudió al Tribunal Supremo para anular el procedimiento de liquidación de estas dos empresas por considerar que la resolución de los contratos de concesión no era competencia de los Tribunales mercantiles. La demanda no tuvo éxito. No obstante, el alto tribunal sí que aprobó una ampliación de la fase de liquidación de un año a solicitud del Estado. Por otro lado, las sociedades recurrieron a las Audiencias Provinciales alegando que sus propuestas de convenio habían sido rechazadas infundadamente por los Juzgados de lo Mercantil. Las reclamaciones prosperaron, por lo que, para estas dos empresas, el proceso volvió a la fase de negociación a principios de 2017 y se activó de nuevo la depreciación de los activos, reduciéndose el valor de la RPA.
Las entidades financieras empezaron a ser conscientes de que el proceso podía empezar a alargarse de forma indefinida. Por este motivo, entre 2016 y 2017, comenzaron a vender su deuda sénior a fondos buitre. Los recortes en estas operaciones oscilaron entre el 60% y el 70% del valor pendiente de los préstamos.
Dichos fondos compraron una gran parte de los préstamos sénior de las sociedades en concurso. Su estrategia fue tratar de que se liquidaran las sociedades lo antes posible para obtener el máximo valor de la RPA.
- SEITTSA como solución
Como los fondos ya no estaban abiertos a ningún tipo de negociación, el 26 de julio de 2017 el Gobierno decidió que la nacionalización de las autopistas de peaje era la única solución para poner fin al conflicto. SEITTSA se haría cargo tanto de las autopistas de peaje que ya estaban en fase de liquidación como de las que se esperaba liquidar en el futuro.
Con esta solución desaparecía cualquier esperanza para los accionistas de recuperar parte de su inversión. Esta decisión llevó a las concesionarias a acelerar la fase de liquidación en 2017 y, al año siguiente, aprobar los planes de liquidación de muchas de ellas.
- Resultado
La idea del Gobierno, en aquel momento del Partido Popular, era volver a licitar las autopistas como nuevas concesiones a cambio de un pago inicial para reducir el impacto de la RPA en el déficit público. Sin embargo, la estrategia cambió cuando en mayo de 2018 comenzó a gobernar el Partido Socialista, el cual decidió que los activos siguieran siendo gestionados por SEITTSA. Una de las primeras medidas que adoptó fue reducir los peajes un 30% de media en 2019, con la esperanza de que aumentara el tráfico. Durante los primeros meses el tráfico aumentó, pero aun así los ingresos recaudados fueron menores dada la inelasticidad de la demanda.
A principios de 2019, el Gobierno aprobó el acuerdo de interpretación de la RPA [1], estableciéndose el límite máximo de RPA en 387,91 millones de euros por expropiaciones y en 2917,52 millones de euros por obras, incluyendo el importe de los proyectos modificados, obras complementarias y obras adicionales.
En dicho acuerdo se estableció el método de amortización, en términos generales lineal para todas las autopistas salvo para las expropiaciones de las autopistas Cartagena-Vera y Ocaña-La Roda. El periodo de amortización quedó fijado como el intervalo de tiempo comprendido entre el día en que el concesionario inició el cobro de peajes en la infraestructura y el día que este cobro lo realizó SEITTSA por primera vez.
Como punto importante de este acuerdo y con base legal derivada del Real Decreto-ley 1/2014, se estableció que el “importe global” de RPA debe minorarse con las “indemnizaciones de toda índole” de las que, ante el impago por el concesionario, se tuvo que hacer cargo el Estado. En este marco, con base en un informe de evaluación (due diligence) elaborado por INECO, se recogió que no se hizo una “perfecta entrega de las instalaciones en condiciones de absoluta normalidad para la prestación del servicio”, debiendo las inversiones para “la puesta a cero” de cada autopista deducirse del importe de la RPA. Asimismo, con base en dicha disposición, se dedujeron las indemnizaciones a los expropiados en el proceso de las que el Estado tuvo que hacerse cargo.
En el momento de redacción de este artículo, aún está pendiente la determinación inicial de la RPA de la R-2, pero el importe reconocido para el resto de las sociedades asciende a 1709,8 millones de euros (véase la Tabla 3).
Debe tenerse en cuenta, no obstante, que estos datos están lejos de ser los definitivos. El acuerdo de interpretación de la RPA recoge que se planteará una primera resolución, después una complementaria y finalmente la definitiva. Cada una de las sociedades se encuentra en una fase distinta, añadiéndose además la problemática de que cada una de estas resoluciones ha sido rebatida en los tribunales por las sociedades concesionarias, alargando el proceso para el cálculo de la RPA definitiva.
Conclusiones
El concurso de las sociedades concesionarias de autopistas ha tenido consecuencias muy negativas para la reputación de nuestro país, que tardarán años en revertir. La credibilidad del modelo de concesión en España se ha visto seriamente dañado. Los ciudadanos desconfían de este tipo de contratos. Las entidades financieras, que han sufrido importantes pérdidas, han puesto en entredicho la eficacia del sistema legal español. Los accionistas han perdido todo el capital invertido. El erario público ha tenido que desembolsar un importe muy elevado en un momento difícil para la economía española.
La existencia de la garantía RPA facilitó en su momento que las sociedades concesionarias consiguieran mejores condiciones de financiación. No obstante, sus implicaciones por lo demás han sido bastante negativas. Por una parte, la RPA llevó a que las entidades financieras descuidaran la evaluación de los riesgos. Por otra parte, las consecuencias de dicha garantía en el déficit público llevaron a que el Gobierno adoptase medidas a corto plazo para evitar el concurso de las sociedades sin resolver el problema.
Todos estos aspectos motivaron una modificación legislativa aplicada en 2015 que fijó el importe de la RPA para los nuevos contratos según valores de mercado. Este cambio previsiblemente disminuirá los incentivos comentados anteriormente, aunque también aumentará los costes financieros de las sociedades concesionarias.
La principal conclusión de este trabajo es que el modelo de concesión y participación público-privada debe definir procesos de resolución y liquidación claros y transparentes que contribuyan a solucionar los problemas lo antes posible y del mejor modo para la sociedad.
Nota
1
Resolución de 7 de mayo de 2019, de la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de abril de 2019, de interpretación de determinados contratos de concesión de autopistas, en cuanto al método para calcular la “Responsabilidad Patrimonial de la Administración”, publicada en el BOE de 24 de mayo de 2019.
Referencias
1
Baeza MA, Vassallo JM. (2010). Private concession contracts for toll roads in Spain: analysis and recommendations. Public Money & Management, 30(5), pp. 299–304.
2
Baeza MA, Vassallo JM. (2011). La intervención de la Administración ante las dificultades financieras de las sociedades concesionarias de autopistas de peaje. Presupuesto y Gasto Público, 65, pp. 51–60.
3
Baeza MA, Vassallo JM. (2012). Traffic uncertainty in toll motorway concessions in Spain. Proceeding. Institution of Civil Engineers – Transport, 165(2), pp. 97–105.
4
Baeza MA, Vassallo JM. (2014). Lecciones sobre la situación actual de las concesiones de autopistas de peaje españolas. XI Congreso de Ingeniería. del Transporte.
5
Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana: www.mitma.gob.es
6
Ortega A, Baeza MA, Vassallo JM. (2016). Contractual PPPs for Transport Infrastructure in Spain: Lessons from the Economic Recession. Transport Reviews, 36(2), pp. 187–206.
7
Vassallo JM, Ortega A, Baeza MA. (2012). Impact of the Economic Recession on Toll Highway Concessions in Spain. Journal of Management in Engineering, 28(4), pp. 398–406.
8
Vassallo JM, Ortega A, Baeza MA. (2012). Risk allocation in toll highway concessions in Spain: lessons from the economic recession. Transportation Research Record, 2297, pp. 80-87.