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El complejo mundo de los puertos | Manuel Arana Burgos
Director de Planificación y Desarrollo del Organismo Público Puertos del Estado
"Los puertos están llamados a jugar un rol fundamental en el apoyo a la descarbonización del sector energético”
Analizamos con este ingeniero de caminos, canales y puertos la situación actual de las infraestructuras portuarias en España y el futuro de este sector, marcado por el tamaño, cada vez mayor, de los buques y por las exigencias de sostenibilidad a las que se enfrentan.
¿Cómo valoraría la situación de los puertos españoles en materia de infraestructuras?
Haciendo un análisis desde un punto de vista global del país, tenemos una red de infraestructura portuaria que es puntera a nivel mundial. Esta situación se cimenta en el esfuerzo inversor que realizamos entre los años 2000 y 2015, que me atrevo a calificar de histórico. Durante este periodo, y de manera simultánea, prácticamente todos los puertos españoles de titularidad del Estado realizaron importantes obras de ampliación, apoyados en la existencia de fondos europeos de cohesión y FEDER, de los cuales el sistema portuario fue beneficiario. Una parte muy significativa de estas ampliaciones tuvo como objetivo la generación de nuevos diques para la generación de abrigo. El dique es una obra que, desde un punto de vista de la técnica portuaria, es la más compleja; económicamente es la más costosa y además, temporalmente es la que hay que ejecutar en primer lugar. Por estas razones, haber llevado a cabo esta apuesta inversora tan importante en la construcción de diques en los primeros años del siglo nos ha permitido generar a su abrigo nuevos muelles y explanadas, lo que, a día de hoy, permite que dispongamos de una red de infraestructuras en agua tan sólida como la que tenemos. No solo para hoy, sino posiblemente también para las próximas décadas, porque aún disponemos de margen para la construcción de nuevas terminales sobre las dársenas generadas. Me gustaría remarcar que toda esta experiencia ha hecho consolidarse a la tecnología marítima española en la vanguardia mundial. Nuestras empresas y nuestros profesionales son vistos en el exterior como referentes técnicos en la materia. La experiencia que acumulamos en el proyecto y la construcción de obras que son referentes en la tecnología marítima —como la dársena de Langosteira, la ampliación del puerto de Gijón, la nueva dársena Sur del puerto de Barcelona, las ampliaciones Sur y Norte del puerto de Valencia o los desarrollos de Isla Verde Exterior en Algeciras, por citar solo algunos— han impulsado de forma extraordinaria nuestra tecnología y capacidad técnica. Y esto es algo que está reconocido en el exterior, cuando salimos a exponer nuestras obras, y por lo que debemos sentirnos orgullosos.
A la vista del largo tiempo que implican los pasos necesarios para la tramitación de las grandes infraestructuras portuarias, ¿cómo se preparan los planes?
Efectivamente, una infraestructura portuaria debe empezar a pensarse con décadas de antelación a su puesta en servicio efectiva. Los plazos de desarrollo son extraordinariamente largos porque implican tramitaciones medioambientales, estudios técnicos previos, redacción de proyecto y la propia ejecución de las obras. Todos estos aspectos recaen en la parte pública. Sin embargo, una vez finalizado todo este proceso, si hablamos particularmente de terminales portuarias de mercancías, aún quedan pasos adicionales como la tramitación y otorgamiento de la correspondiente concesión y la habilitación de las instalaciones por medio de la ejecución de superestructuras y dotación de equipamientos como grúas, equipos de patio, etc., y estos elementos se llevan a cabo desde la iniciativa privada como figura operadora. Estamos hablando de décadas. Y a eso se le une la incertidumbre que existe en el sector del comercio marítimo sobre la evolución de la demanda. No solo en términos de volumen de actividad medido en toneladas o número de contenedores, si hablamos de mercancías, sino particularmente del tamaño de los buques, que es una variable crítica a la hora de dimensionar nuestras infraestructuras y cuya decisión está en manos de las empresas navieras. Si nos fijamos en el sector del contenedor, es conocido el proceso de gigantismo que se ha experimentado en las últimas décadas. A principio de siglo los buques más grandes tenían un tamaño de 6000-7000 TEU. Hoy estamos en 24 000 TEU.
La velocidad de cambio de las circunstancias que determinan la operación de los puertos demanda una planificación y un diseño flexible y adaptable. ¿Cómo se conjuga esta necesidad con los actuales mecanismos de planificación del sistema portuario español?
Esta velocidad de cambio es tan rápida que ya no vale solo estar preparados para horizontes de largo plazo, sino que debemos ser capaces de reaccionar también a situaciones de corto plazo. En el campo de las infraestructuras esto es muy complicado por los periodos de maduración que requieren. No nos queda más que anticiparnos con bastante antelación. Pero no todo es infraestructura. Más allá de esta existen otros campos en los que sí resulta factible reaccionar en términos más rápidos y que son fundamentales para asegurar un buen funcionamiento de los puertos. El primero que resaltaría es el de los servicios. En el mundo portuario es innegable que podemos tener unas infraestructuras óptimas, pero sin unos servicios asociados de nivel similar la combinación es ineficiente. Y aquí sí que es posible actuar mejorando la operativa para atender situaciones puntuales de demanda de forma más ágil, siempre dentro de ciertos límites, lógicamente. Entre los retos, ya no de futuro, sino de presente, quiero destacar los servicios ligados a la infoestructura, a la digitalización y a las condiciones medioambientales de la operación. Respecto de la infoestructura, es un campo de desarrollo clave porque será la base para disponer de plataformas digitales que sirvan de referencia para todos los operadores y agentes públicos y privados involucrados en las cadenas logísticas. Por lo que respecta a la puesta en práctica de mejoras en las condiciones medioambientales de operación, se trata de un aspecto que hace bastante tiempo que ha superado el concepto de obligación, para convertirse en parte sustancial de la estrategia portuaria, que incide incluso en las condiciones de competitividad del puerto. Y es que ser un puerto verde se ha convertido en una exigencia tanto de la sociedad como de los clientes portuarios.
La frecuencia e intensidad creciente de los fenómenos naturales extremos en el litoral demanda resiliencia de las infraestructuras. ¿Cómo se dotan de ella las nuevas infraestructuras y cómo se evalúa la de las existentes?
Como ingeniero de caminos tengo la impresión de que ha habido un cambio de paradigma en este sentido respecto de lo que aprendí en la Escuela. En ese momento, nos enseñaban a diseñar infraestructuras que resultasen seguras bajo unas determinadas condiciones de diseño. Ahora, además de eso, lo que se nos demanda desde la sociedad es responder a la pregunta de qué pasa si esas condiciones de diseño cambian. Esta pregunta es especialmente relevante en el caso de los puertos, dado el lugar en el que se ubican, por la especial exposición que tiene la costa a fenómenos meteorológicos extremos. En octubre de 2022 el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible aprobó el nuevo Marco Estratégico del Sistema Portuario de Titularidad Estatal, en el que se recoge que el cambio climático exige una respuesta inmediata a través de dos acciones complementarias: la de mitigación y la de adaptación.
En lo que se refiere al segundo componente, el Marco Estratégico establece entre sus metas la necesidad de que las Autoridades Portuarias dispongan de planes de adaptación al cambio climático a los efectos de conseguir una plena implementación de los mismos en 2030. Para ello, como pasos previos, Puertos del Estado tiene en marcha un plan de trabajo que recoge como primera fase el desarrollo de un análisis de riesgos climáticos para el conjunto del sistema portuario, apoyado en una herramienta que permita incorporar en los Planes de Empresa la valoración y el seguimiento de los riesgos climáticos, así como de las medidas adaptativas que sean necesarias. Asimismo, se prevé elaborar una guía para facilitar la elaboración de los planes de adaptación por parte de cada Autoridad Portuaria que permitirá abordar los análisis de riesgos de mayor resolución en cada puerto, con base en las características singulares de cada uno de ellos, guardando, a su vez, la debida coherencia en el enfoque metodológico para el conjunto del sistema portuario.
Y, en paralelo, tenemos intención de poner en marcha un Observatorio Portuario de Cambio Climático que permita ir registrando los eventos e impactos asociados y ponga a disposición del gestor portuario toda la información que necesita para evaluar la evolución del riesgo y tomar las decisiones oportunas, incluyendo la revisión de los propios planes de adaptación.
¿Cuál es la tipología de los proyectos que demandan los puertos en el futuro próximo?
Los años de generación masiva de infraestructura en agua mediante grandes infraestructuras es un proceso que ya acometimos hace unos años. Pero es cierto que funcionalmente las características de los proyectos están variando. Destacaría las obras de mejora de muelles. Son trabajos destinados a incrementar las características operativas de infraestructuras que ya existen, como, por ejemplo, la profundización de muelles para atender este crecimiento en el tamaño de los buques tan espectacular al que venimos asistiendo. Son proyectos en los que en la inmensa mayoría de los casos se trata de proyectar y construir soluciones específicamente diseñadas caso a caso, porque normalmente no hay dos situaciones iguales de manera que el papel de los ingenieros de caminos resulta fundamental. Pueden ser proyectos de un menor alcance económico, pero de una extraordinaria singularidad técnica.
Y, en tierra, el gran déficit en términos de infraestructura está en la mejora de la accesibilidad tanto viaria como, sobre todo, ferroviaria. Este es un déficit diagnosticado de forma general por todo el sector portuario. La realidad es que este esfuerzo de generación de infraestructura portuaria al que antes me he referido no vino acompañado de un esfuerzo ni siquiera parecido en la mejora de las obras de accesos terrestres, de tal manera que se generó un desequilibrio claro entre modos de transporte que resulta ineficiente. Por esta razón, desde el sistema portuario en los últimos años se ha impulsado un ambicioso plan de mejora de la conectividad terrestre, que en este momento ya absorbe una cuarta parte del plan de inversiones del sistema portuario. En 2014 se creó el Fondo Financiero de Accesibilidad Terrestre Portuaria, que ha permitido impulsar una gran cantidad de proyectos que, sin este mecanismo, no se habrían llevado adelante. Cuantitativamente, en la última actualización del Fondo se han identificado y programado proyectos hasta 2030 por valor de 1875 miles de euros, de los cuales, desde el punto de vista presupuestario, sobre un 90% se destinan al ferrocarril.
Y si con lo anterior me he referido a las infraestructuras tradicionales de transporte, no pudo dejar de mencionar nuevos retos de inversión que debemos afrontar en los próximos años. En este sentido, me gustaría destacar especialmente dos. De una parte, las inversiones en materia medioambiental, que tienen múltiples variantes: mejora de la calidad del agua, del aire y del suelo; suministro de nuevos combustibles; obras de adaptación al cambio climático; y suministro eléctrico a buques en puertos, conocido por las siglas OPS (On-Shore Power Supply), por citar algunos ejemplos. Y, de otra parte, las obras de mejora de la interacción puerto-ciudad, que se han convertido en un eje fundamental del desarrollo de las políticas de responsabilidad social de las Autoridades Portuarias como Organismos Públicos al servicio de la sociedad y del ciudadano.
Y no quiero dejar de mencionar la necesidad de reforzar en los próximos años el desarrollo de programas de mantenimiento de infraestructuras. Si el gran ciclo inversor ya tuvo su momento en los primeros años del presente siglo, en este momento toca prestar especial atención a su conservación para garantizar elevados niveles de servicio. Es una tarea a la que tenemos que reconocer que hemos dedicado poca atención en el pasado y sobre la que debemos trabajar en los próximos años. Desde Puertos del Estado hemos fijado este punto como un objetivo básico en la gestión de nuestras infraestructuras, y ya todas las Autoridades Portuarias tienen aprobado y en marcha su correspondiente programa de conservación de infraestructuras.
¿Qué repercusiones tiene este entorno cambiante en la operación portuaria?
La verdad es que en los últimos años nos hemos visto en la necesidad de hacer frente a situaciones inesperadas, que cada vez son más frecuentes. Con carácter general, podríamos pensar en una primera instancia en la crisis económica de 2008, la pandemia o la guerra de Ucrania. Lógicamente, todo ello ha afectado a los puertos de manera directa. Pero en el sector marítimo específicamente hemos soportado eventos singulares propios que han afectado de manera directa a la actividad del comercio mundial. Por citar cuatro de los puntos neurálgicos del comercio mundial vemos que el estrecho de Malaca presenta síntomas de congestión fruto del intenso tráfico que transita por la zona; el canal de Panamá soporta limitaciones operativas por los efectos de la sequía; en el estrecho de Gibraltar, en el caso español, padecimos el cierre del tráfico con Marruecos justo después de la pandemia; y finalmente en el canal de Suez hemos visto aparecer fenómenos de piratería, el cierre por el accidente del portacontenedores Ever Given y, más recientemente, los ataques a buques en el mar Rojo, que han hecho abandonar esta vía de navegación y reposicionar servicios a través del cabo de Buena Esperanza. Y podemos añadir también en el ámbito marítimo los fenómenos de congestión que presenciamos en 2022 en los puertos del norte de Europa y en la costa oeste americana. A futuro se vislumbran nuevas amenazas, como puede ser el establecimiento de aranceles en el comercio mundial que tiene un impacto en el flujo de tráfico marítimo.
Desde el punto de vista español, podemos decir que todas estas situaciones a las que nos hemos enfrentado se han salvado con buena nota. Recuerdo las imágenes de puertos extranjeros en congestión, mientras que los españoles operaban regularmente. Todo ello nos lleva a concluir sobre la fortaleza y la preparación que tienen nuestros puertos tanto en términos de infraestructura como de servicios.
¿Cómo afrontan los puertos los retos de la transición energética?
Los puertos están llamados a jugar un rol fundamental en los próximos años en lo que se refiere al apoyo a la descarbonización del sector energético. Y lo vemos en una doble vertiente. De una parte, en lo que se refiere a la producción y logística de combustibles neutros en carbono. Estas actividades se van a desarrollar de forma muy relevante en los entornos próximos a los puertos. No tiene que ser dentro de la zona de servicio del puerto, pero sí en el entorno. Y lo veo por dos razones: la primera es que los buques serán grandes consumidores de este tipo de combustibles, por lo que una producción próxima facilitará el posterior suministro de servicios de avituallamiento. La segunda es que una parte de la producción estará destinada a la exportación, o importación según el caso, y requerirá de terminales portuarias destinadas a tal efecto. Además, en muchos casos, este tipo de actividades podrán estar ligadas a los complejos energético-industriales que ya existen, la mayoría de los cuales se ubican en entornos próximos a los puertos y con conexión directa con estos.
De otra parte, quiero destacar también el soporte que los puertos deberán dar al desarrollo de la industria de las energías renovables marinas. Aquí me refiero especialmente a la fabricación, montaje, instalación, mantenimiento y explotación de equipos de generación renovable marina, sobre todo en lo que se refiere a la tecnología eólica flotante. Estos proyectos requerirán la ejecución de piezas de muy grandes dimensiones, decenas o centenares de metros, que será imposible mover por carretera, por lo que su construcción deberá realizarse necesariamente en instalaciones portuarias con acceso directo al mar que permita su botadura, montaje y posterior traslado hasta los futuros parques eólicos marinos.
¿Cuáles son los desafíos fundamentales determinados por los nuevos combustibles en desarrollo?
Posiblemente a día de hoy el mayor reto sea la incertidumbre en la evolución que experimentarán los diferentes productos en el sector de los nuevos combustibles. Podemos citar varios tipos de productos cuya industria está en desarrollo: metanol, amoníaco, bioGNL, hidrógeno, etc. Sobre alguno de ellos ya tenemos proyectos sobre la mesa con distintos grados de madurez, pero existe la incertidumbre sobre cuál será el dominador en un futuro, si es que hay uno, o si será una mezcla de varios, o de todos ellos. Por ejemplo, en el caso del suministro de combustible a buques, hace unos años apareció una apuesta clara por el GNL y el sistema portuario puso en marcha un programa de desarrollo de infraestructuras, servicios y procedimientos que hace que ahora mismo se pueda dar suministro de este producto en todos nuestros puertos. Esto supuso un esfuerzo importante, pero cumplimos el objetivo que nos fijaba la regulación europea, incluso antes de la fecha fijada como límite.
El éxito del citado programa, que arrancó con un proyecto piloto (CORE LNGas hive), de la mano de más de 40 socios público-privados, y culminó con el establecimiento de una estrategia institucional de despliegue (LNGHIVE2), se hizo trabajando sobre un único producto, con una tecnología muy madura y un nivel de base de las infraestructuras de gas muy sólido. El futuro se presenta ahora mucho más complejo, porque se trabaja sobre un escenario con varios productos posibles, cada uno de ellos con ventajas e inconvenientes. En el caso del suministro de combustibles, las propias navieras, que serán las que marcarán el camino en este sentido, aún no parecen tener clara una apuesta firme para el futuro. E incluso cada una de ellas podría decidirse por una opción diferente.
Un paso crítico en la descarbonización es el suministro eléctrico a pie de atraque (OPS, Onshore Power Supply). ¿Qué retos implica para los puertos?
El despliegue del suministro del servicio de OPS en puertos posiblemente es de todos los proyectos que tenemos en este momento sobre la mesa el que resultará más complejo de gestionar por la gran cantidad de actores involucrados y por los diferentes aspectos que hay que abordar, en paralelo, desde diferentes puntos de vista. Un primer reto a abordar será el de la infraestructura. Habrá que generar las conexiones eléctricas a pie de muelle para que los buques se puedan conectar. Esto implicará trazar una red de canalizaciones, instalaciones eléctricas y de tomas compatibles con los diferentes tipos de buques que operen en cada zona. Existe en este campo cierta incertidumbre a la hora de definir soluciones tecnológicas, condicionadas por el perfil de tráfico, la infraestructura de atraque y el tipo de operativa que se desarrolle.
Otro reto será el de la financiación de las inversiones. En este momento en el Plan de Inversiones del Sistema Portuario tenemos identificada una cantidad próxima a los 800 millones de euros, solo por parte de las Autoridades Portuarias, sin tener en cuenta las posibles actuaciones que pudieran acometer empresas privadas prestadoras de servicios. Es una cantidad relevante que habrá que afrontar con varias vías de financiación. Para ello se nos ha concedido financiación parcial con cargo a diversos mecanismos europeos de ayuda, tales como MRR, FEDER y CEF, que habrá que complementar con recursos propios de las Autoridades Portuarias hasta alcanzar el total, ya que el sistema portuario opera sobre un principio de autofinanciación.
En tercer lugar destaco la necesidad de potencia y energía que tendremos que tener disponibles en 2030. En este momento, la operativa normal del sistema portuario sin OPS supone un consumo de aproximadamente 1 TWh/año, con una potencia asociada de 200 MW. Para el año 2030, con OPS, el consumo que estimamos se elevaría a más de 2 TW h/año con una potencia de 1 GW. Esto supone que el OPS implicará multiplicar por cinco la potencia demandada y por dos el consumo total, lo cual son cifras muy relevantes. Para permitir la integración de estas necesidades de potencia y consumo en la planificación eléctrica, desde Puertos del Estado venimos mantenido reuniones y facilitado estimaciones iniciales de necesidad de potencia y tendencia de consumo con los distintos actores del sector con la finalidad de que dichas necesidades se tengan en cuenta en la planificación de las redes de transporte y distribución.
Como cuarto reto, citaría el legislativo, en lo que se refiere a la regulación del servicio de OPS en la normativa eléctrica y en la propia legislación portuaria. En el caso de la actual legislación del sector eléctrico, no se regula la figura del «prestador del servicio de suministro eléctrico a buques», pero sí se reconoce, por ejemplo, al prestador de servicios de recarga para el vehículo eléctrico. Se ha solicitado que se reconozca el servicio de suministro eléctrico a buques de manera similar a la que ya existe para el vehículo eléctrico, de modo que las empresas autorizadas por la Autoridad Portuaria puedan ofrecer un servicio integral que aúne las operaciones de compra de energía, venta de energía a buques y operación de las estaciones OPS.
Y el último punto que destacaría, pero ni mucho menos el menos importante, es el dotar al servicio de viabilidad económica. Y es que entre los costes que han de repercutirse en la tarifa eléctrica al buque podemos citar la amortización de las inversiones, el mantenimiento de la instalación, las tasas portuarias, el propio coste de la energía y el término de potencia. En este último caso, la prestación del servicio requiere, en general, de términos de potencia muy elevados, del orden de 0,8 a 1,4 MW para ferris y portacontenedores y de 5 a 10 MW para cruceros. Tráficos además que en muchos casos soportan un elevado nivel de estacionalidad (particularmente los cruceros) y de simultaneidad de atraques. En estas condiciones, la contratación de las potencias necesarias alcanza costes muy elevados, cuya repercusión resulta critica para la viabilidad económica del servicio. Para avanzar en una solución a esta problemática se está trabajando para tratar de disponer de un término de potencia que tenga en cuenta el patrón de consumos de este tipo de servicio.
¿Cómo afronta Puertos del Estado la innovación que se precisa para hacer frente a este conjunto de retos sin precedentes?
La digitalización y la innovación son dos elementos transversales que deben estar presentes en cualquier actividad que desarrollemos hoy. Y también, claro, en lo que se refiere a la gestión portuaria, que será cada vez más un factor de competitividad. Dentro de este marco general, y específicamente en lo que a innovación se refiere, tengo que hacer mención al Fondo Puertos 4.0 que lanzamos en 2020. Un programa de ayudas que tiene como objetivo fundamental potenciar el desarrollo de soluciones tecnológicas innovadoras para mejorar la competitividad, eficiencia, sostenibilidad, descarbonización y seguridad del sector logístico-portuario español, así como impulsar su proceso de digitalización. Con todo ello, desde 2020, a través de cinco convocatorias, se han movilizado recursos por valor de 50 M€ por medio de este programa de apoyo al emprendimiento, con casi 800 proyectos presentados hasta la fecha.
¿Qué demanda la actual coyuntura de los ingenieros de caminos, canales y puertos?
Yo creo que, cada vez más, transversalidad. Los problemas a los que nos enfrentamos son cada vez más complejos y requieren abordarse desde múltiples puntos de vista. Nuestro campo tradicional de provisión de infraestructuras no se puede abordar sin tener en cuenta las condiciones de explotación, el impacto y la operativa medioambiental, los procesos de innovación en los procesos constructivos o en la utilización de nuevos materiales, o la digitalización en el proyecto y construcción de la obra, por poner algunos ejemplos. La formación que tenemos nos hace tener una posición muy abierta y muy ventajosa en este sentido.
¿Están perdiendo terreno los ingenieros de caminos, canales y puertos en la gestión portuaria? ¿Qué debemos hacer para asumir un papel de liderazgo?
Pienso que no. Una gran parte de los gestores portuarios siguen siendo ingenieros de caminos, sin perjuicio de que se hayan ido sumando nuevas profesiones y perfiles de otros campos en los últimos años que han enriquecido sin duda al sector. Pero seguimos siendo una actividad fuertemente condicionada por la gestión de las infraestructuras, ya que es la base de las operaciones. En este sentido, la formación de los ingenieros de caminos sigue siendo clave para garantizar un correcto diseño, construcción, mantenimiento y explotación de las infraestructuras portuarias. Y esa formación y transversalidad para abordar problemáticas en las que confluyen diversos campos de actuación, como he comentado antes, nos da un plus. Somos además la única profesión que tiene en su formación académica asignaturas relacionadas con la construcción y explotación de puertos, por lo que desde ese punto de vista seguiremos jugando un papel clave. Pero tenemos retos de futuro, por supuesto. Me gustaría destacar en este sentido el tema energético. Tengo la sensación, aunque quizá pueda estar equivocado, de que hemos abandonado un tanto este campo en las últimas décadas, y que otras profesiones nos han podido tomar delantera. Tendríamos que tratar de profundizar en un campo que es importantísimo ya a día de hoy y que va a ser clave en las transformaciones que se avecinan para los próximos años.