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Monográfico | DANA
Analizando las causas, consecuencias y soluciones
Mesa redonda sobre la Planificación Hidrológica y la Ordenación del Territorio
La Jornada “DANA 2024: causas, consecuencias y soluciones”, celebrada el 2 de diciembre, incluyó una mesa redonda en la que el Colegio de Ingenieros de Caminos Canales y Puertos reunió a destacados expertos para analizar lo sucedido y plantear posibles soluciones. Moderada por María Luisa Domínguez, vocal de la Junta de Gobierno, los ponentes aportaron sus conocimientos. A continuación, se reproduce de forma íntegra el contenido de cada una de las intervenciones.
María Luisa Domínguez (Moderadora):
Buenos días a todos. Como no puede ser menos, en esta mesa, lógicamente también nos solidarizamos con todas las víctimas de esta tragedia.
A lo largo de esta jornada hemos escuchado intervenciones de diversos expertos analizando sus posibles causas y las consecuencias en el territorio, y en esta última sesión hemos visto las acciones a realizar para la reconstrucción de las zonas más afectadas.
En esta mesa hemos reunido a cuatro grandes expertos, todos ellos ingenieros de caminos, canales y puertos, para hablar sobre aspectos muy relacionados con nuestra profesión y que son claves para prevenir desde la ingeniería situaciones de este tipo, como son la planificación hidrológica y la ordenación del territorio.
Bien, pues antes de comenzar la mesa, quiero daros las gracias a los cuatro por vuestra presencia aquí hoy, por atender la llamada de nuestro Colegio para compartir con todos los colegiados y con la sociedad en esta mesa vuestro conocimiento como expertos en la materia.
Os voy a pedir brevedad en vuestras respuestas para tratar de dar un repaso a todas las cuestiones y temas que tenemos para vosotros.
Empiezo por ti, Enrique, como representante de la Comisión Internacional de Grandes Presas ICOLD, ¿qué consideraciones sobre la ordenación del territorio manejáis en cuanto a la seguridad y el riesgo relacionado con las infraestructuras?
Enrique Cifres:
Como muchas de las cosas que pensaba decir ya se han dicho antes, primero quiero hacer una reflexión personal. Yo estaba en el vientre de mi madre en la riada del 57. Terminé la carrera cuando se rompió la presa de Tous, y ahora que me tocaba jubilarme, ha venido por tercera vez una riada en Valencia. Parece que no tiene nada que ver con la pregunta, pero sí lo tiene, porque en este periodo, que es el que quiero examinar, ICOLD ha dado un giro radical a la visión de esta problemática.
La rotura de la presa de Tous llevó a implantar en España una iniciativa que fue el Programa de Seguridad de Presas. Hasta entonces en nuestro país eso no existía, la seguridad de presas no existía en ningún organigrama, pero es que unos años antes, seis años en concreto, se había roto la presa de Teton (Idaho) y fue cuando Jimmy Carter lanzó el programa de seguridad de presas en Estados Unidos. Aquí esto no tuvo ninguna repercusión, pero nos pasó lo mismo: íbamos a golpe de catástrofe para tomar acciones estructurales, no desde el punto de vista de obra, sino de gobernanza, de todo tipo de regulación.
Entonces, aquí, en esta misma sala, y no quiero poner nombres, se defendió la tesis de que la sociedad no estaba capacitada para entender estudios de rotura de presas y qué se había que hacer porque eso sería malinterpretado. Todos, y me incluyo ahí, hemos tenido el vicio de decir que las presas son totalmente seguras.
En este periodo que he nombrado, se dio un momento clave para mí en la historia, que fue la Cumbre de Río, donde se establece no solo el desarrollo sostenible como un principio, sino también la participación ciudadana. Eso significa que la ciudadanía tenemos participación, no somos el cura que da un sermón; se trata de una participación bidireccional, y eso se estableció en la cumbre de Río. En Río +10 se evaluó que se estaba en el mismo punto: la sociedad no avanzaba en eso, y en Río +20, lo mismo. Río +30 no ha existido, pero si lo evaluáramos, el nivel de participación sería mínimo.
ICOLD ha acuñado una frase que ya se ha dicho aquí: el riesgo cero no existe.
Una de las buenas noticias de esta catástrofe es que —y lo vemos en muchas opiniones de mucha gente fuera de nuestro ámbito— se reconoce que esto existe y que va a volver a pasar. No podemos transmitir la idea de que no se preocupen, que hacemos unas obras y ya se acabará el problema. El problema continúa.
En la imagen de abajo vemos toda una lengua hacia el fondo, que es la zona inundada. ¿Eso de qué es consecuencia?
Juan Marco lo ha explicado muy bien desde el punto de vista descriptivo, pero debemos preguntar por qué. Porque en Valencia hubo una serie de razones para cometer ese error. Imaginemos un estudiante, un estudiante que se entusiasma con los cálculos, de esos que tanto les gustan a los estudiantes de ingeniería. Pienso que estoy calculando la viga de un puente, pero alguien por encima ha pensado en la tipología de ese puente y ha hecho un subconjunto de ese trabajo; pero el que ha diseñado ese puente lo hacía para una carretera que alguien ha pensado que está en un plan de carreteras; conforme vamos escalando de planes, el plan de carreteras está en una estrategia de transportes que interseca con planes energéticos, económicos, hidrológicos… con muchos planes, y estos generan lo que se llamaría políticas transversales, lo que en seguridad de presas llamamos factores transversales.
Como ha descrito Félix Francés, el riesgo es la combinación de la probabilidad con el daño potencial. Entonces hacíamos las presas muy bien, eran muy seguras, y cuidándolas, conseguimos reducir la probabilidad, aunque nunca llegando a cero. Es posible conseguir reducir la probabilidad, pero esta se ve multiplicada por el daño potencial, y el daño potencial no está en manos del proyectista de la presa: está en el desarrollo económico, la política urbanística, la educación ciudadana.
La segunda frase, acuñada en 2019 tras una reflexión sobre este tema de la participación de los stakeholders en la toma de decisiones, dice que la sociedad ha de participar. Participar no significa estar informada, sino que participe activamente. Si participa desde el principio, es una garantía de éxito y no es una cuestión de generosidad, ni de dar oportunidades.
Cuando hay un proceso participativo de verdad, serio, se ganan oportunidades de éxito. Si todo lo que haces es decir que hay que hacer esto y punto, olvidas que hay que replantear la resiliencia del territorio y eso incluye la educación, la participación de cada ciudadano. Se ha dicho, por ejemplo: «oye, mira, yo voy a reponer mi negocio» o «tendré que hacer otra cosa», pero también va a ser voluntad de ellos, no podemos decirle: «usted ahora debe ser…».
Eso significa que hay que dejar de trabajar para la sociedad, que es un concepto antiguo. Eso lo acuñó el ICOLD en 2019. Hay que trabajar con la sociedad y es para que eso que se proponga usted sea exitoso, sea garantía.
En conclusión, dos cuestiones: la primera, la asunción de que el riesgo cero no se alcanza y tenemos que gestionarlo. Y la segunda es que hay que trabajar con la sociedad, que la sociedad participe realmente.
Una de las buenas noticias de esta catástrofe es que se reconoce que esto existe y que va a volver a pasar
María Luisa Domínguez (Moderadora):
Muy bien, muchas gracias, Enrique. Paso ahora a ti, Juan Manuel, siguiendo con el tema de las presas y de la gestión de su seguridad, ¿qué estado de desarrollo tienen actualmente las Normas Técnicas de Seguridad de Presas que se aprobaron en 2021?
Juan Manuel García:
Quiero empezar indicando que en España tenemos un parque de 2500 presas, de las que 1500 están clasificadas como A, B o C, según su riesgo potencial, y de las que 1100 son grandes presas, con una capacidad aproximada de 56 000 hectómetros cúbicos. Así que España es uno de los grandes actores en el ámbito de presas a causa del número que tenemos en el país.
En cuanto al encaje normativo, es verdad que en 2021 se aprobaron las Normas Técnicas de Seguridad de Presas, con lo que se unificaba toda la normativa vigente hasta la fecha: una instrucción del año 1967 para el proyecto de la construcción y la explotación de las presas, y otra del año 1996, que es cuando se aprueba el Reglamento Técnico de Seguridad de Presas y Embalses.
En ese periodo, desde el 1996 hasta 2016, se desarrollaron las guías técnicas de SPANCOLD para tratar algunos de los conceptos técnicos de ese Reglamento. Las Normas Técnicas tienen un desarrollo y, principalmente al final, los distintos aspectos se recogen en el «Anexo 1: Clasificación y Elaboración e Implantación de los Planes de Emergencias». El anexo 2 trata el proyecto, la construcción y la puesta en carga, y el anexo 3, que se aplica a la explotación, la revisión de seguridad y la puesta fuera de servicio.
Lo importante a día de hoy es resaltar que estas Normas Técnicas de Seguridad de Presas obligan al titular a la actualización permanente de la documentación de la clasificación, las normas de explotación, el plan de emergencia, las revisiones de seguridad y los informes periódicos de comportamiento.
Tengo aquí unos datos que quisiera compartir con vosotros. Según la Dirección General del Agua (año 2023), respecto desarrollo de los planes de emergencia, indicar que, a día de hoy, el 50% están aprobados, pero solo el 10% están implantados, así que hay mucho trabajo por resolver. En cuanto a las normas de explotación, están aprobadas en un 50%, pero requieren actualización para la adaptación de resguardos y capacidad de la evacuación de avenidas. Se está avanzando en cuestiones de revisiones de seguridad de presas: el 68% están en primera revisión de seguridad, y el 26% ya están en segunda revisión. Y es cierto que ahí se requiere un gran esfuerzo para ponernos al día.
En paralelo con la Normativa de Seguridad de Presas se ha desarrollado el concepto y la figura de las Entidades Colaboradoras, que son empresas y organismos que pueden colaborar con la Administración en el control de seguridad de presas y embalses. Actualmente se está definiendo la figura de lo que es el técnico competente. Este es el foro para destacar que el colectivo de ingenieros de caminos somos el único que cumplimos con el 100% de las 269 competencias y conocimientos que se han determinado necesarios en el ámbito de la seguridad de las presas. Quería resaltar el papel de los ingenieros de caminos en este ámbito.
El riesgo cero no se alcanza y tenemos que gestionarlo
Por último, indicar que, a raíz de las NTS, se ha puesto en marcha una metodología para la aplicación del análisis del riesgo de la seguridad de las presas. Es un sistema de gestión integral de la seguridad a partir de los modos de riesgo de las propias presas.
Al final, el objetivo es lograr permitir la priorización de las inversiones que se puedan desarrollar a lo largo del tiempo. Se ha desarrollado una primera fase en la que, para cada una de las demarcaciones hidrográficas, se han ido identificando los modos de fallo de las distintas presas, se han estudiado qué factores aumentan o disminuyen el riesgo y se han clasificado. Y se han establecido también qué medidas hay que implantar para la reducción del riesgo y la reducción de la incertidumbre. Esto se ha aplicado a 310 presas. Son trabajos que empezaron en el año 2022 y terminarán en el año 2025. Son desarrollados por siete empresas consultoras con más de 50 técnicos especialistas en presas y, sobre todo, con la participación de 90 técnicos de las confederaciones hidrográficas. Sin su ayuda esto no sería posible, pues al final son ellos los que tienen el mayor conocimiento de sus presas y de qué es lo que necesitan.
Al final, todo esto no dejan de ser estudios: son documentaciones, papeles. Todo eso está muy bien, toda la casuística está más que estudiada y ya se conocen al final cuáles pueden ser sus modos de fallo. Ahora lo importante también es acometer obras para la mejora de la seguridad.
Son obras que se están empezando a ejecutar y que consisten, principalmente, en la mejora de las redes de drenaje, recrecimientos para todo lo que son cuestiones relativas al resguardo en la gestión de avenidas, las mejoras en los órganos de desagüe, la automatización de los sistemas de auscultación para tener un conocimiento en tiempo real de cuál es el funcionamiento de esas infraestructuras y, sobre todo, la implantación de planes de emergencia, incorporando las nuevas tecnologías que hay en el sector: ya no solo las relativas a los sistemas de aviso, que habitualmente siempre han estado basadas en sirenas de aviso a la población. Se trata de incorporar tecnologías del estilo del 112 inverso, SMS y cualquier otro tipo de tecnología.
María Luisa Domínguez (Moderadora):
Muy bien, muchas gracias. José Luis. Aunque la capacidad legislativa sigue residiendo en nuestro Parlamento Nacional, las autonomías también intervienen porque somos un país particularmente prolífico en el ámbito legislativo, pero la realidad es que el marco legislativo global nos viene de Europa. ¿Qué significa que en la nueva Comisión Europea que se aprobó el pasado miércoles haya una Comisaria, la de Medio Ambiente, que se encarga concretamente de la resiliencia hídrica? ¿En qué medida esto puede afectar a la planificación hidrológica?
José Luis González Vallvé:
Es la primera vez que en la Comisión Europea aparece la palabra agua o hídrica en alguna Comisaría, por lo que hay que estar de enhorabuena. La nueva Comisaria que se va a nombrar será, Jessika Roswall, que es una abogada sueca. Yo soy licenciado en Derecho, y en Derecho no estudié Hidrodinámica, lo estudié en Caminos, valga eso como aclaración. Esta señora es la Comisaria de, entre otras cosas, resiliencia hídrica.
Esta mañana se nos ha dicho que en la Directiva Marco del Agua, el objetivo fundamental era reducir los daños que podría ocasionar el agua. Después de oír toda la mañana a mis colegas hablando de las dificultades tremendas que hay, voy a decir que, hasta ahora, la experiencia de las reconstrucciones exitosas ha sido siempre la colaboración entre administraciones. Dos cosas: colaboración entre administraciones y complicidad del público. Y esto parece que aquí todavía no lo tenemos, no parece que lo tengamos.
Yo viví dos épocas importantes en la gestión infraestructural desde Europa. Hasta el año 2000, más o menos, nos dedicamos a hacer infraestructura, como esta mañana se ha dicho, infraestructura dura, hardware. Y fue un éxito total.
España, cuando entró en la Unión Europea, tenía un índice de dotación infraestructural del orden del 72% de la media europea, mientras que el nivel de renta estaba en el 75%. Ahora el índice de dotación está por encima del 100% y el nivel de renta está en 83%. Para ello recurrimos a evaluaciones externas, por ejemplo, el World Economic Forum, que, como sabéis, cada dos años o así hace una cosa que llama el Índice General de Competitividad donde se evalúan una serie de pilares de cada Estado. El único pilar en el que España, desde hace muchos años, ocupa una posición entre las diez primeras, es en infraestructuras. En todos los demás, en educación, por ejemplo, aparece por detrás de Uganda. Sí, sí, así es. En medioambiente institucional, en medioambiente macroeconómico, en seguridad jurídica. En lo único en lo que las cosas se hicieron bien entre 1985/86 y 2000 fue en infraestructuras.
Cuando yo estaba en Bruselas se decía que si echabas un euro en el sistema español público-privado de gestión de la obra pública 98 céntimos caerían en una carretera o en una depuradora. En cambio, si echabas un euro en el sistema público-privado de gestión del empleo, de formación, no sabías donde iría a parar en realidad.
En resumen, creo que con una nueva Comisaria, después de oír esta mañana a mis colegas, se impone una cosa. La mayor parte de los fondos Next Generation lo son también de resiliencia así que hay que ir a verla y decirle: «Mire usted, tenemos esta emergencia, queremos pedirle una prórroga de plazo, porque no vamos a terminar para el año 26, que es para las fechas en las que había que terminar, y queremos pedirle también una exención de trámites». Las dos cosas. Por lo menos que nos digan que no. Creo que hay que hacer un plan que, efectivamente, cuente con la complicidad de las administraciones. No me atrevo a decir quién tiene que hacerlo en vista del potaje que hay, pero creo que habría que hacer un plan que incluyera todo lo que esta mañana hemos oído aquí. Y decirle a Bruselas que financie este plan porque están dejando de gastar del orden de 50 000 millones de euros, no está claro que se los vayan a gastar. El agua no se puede digitalizar, aunque se ha gastado dinero en digitalización. Tenemos que pedir a la Comisión Europea que nos dé una prórroga de plazo y una exención de trámites, y presentarle un plan con todas las cosas que esta mañana se han visto aquí.
Por cierto, esta mañana nos han metido un gol. Sí, a mí también me lo han metido. La palabra «dura». Fijaos cómo es el lenguaje a veces. La palabra dura se asocia a la infraestructura que hacemos nosotros. En cambio, la palabra blanda se asocia a lo que hacen otros y esa palabra, dura, ideológicamente ha predominado en contra, mientras que la palabra blanda predomina ideológicamente a favor. Tenemos que buscar una palabra nueva para las infraestructuras y no llamarlas duras: llamémosles necesarias, convenientes, maravillosas, pero no duras.
Tenemos que pedir a la Comisión Europea que nos dé una prórroga de plazo y una exención de trámites
María Luisa Domínguez (Moderadora):
En eso tienes toda la razón: a veces cometemos el error de incorporar al lenguaje lo que dicen los demás.
José Luis González Vallvé:
Claro, pero lleva detrás una tremenda carga ideológica. Si te fijas, hay dos decisiones importantes que han sido absolutamente negativas en la DANA de Valencia. En el año 2000 varios europarlamentarios valencianos se dirigen a la Comisaria Wallström, que era la de Medio Ambiente, otra sueca, y le dicen que, si se encauza el Poyo tal y como estaba planteado en el proyecto de aquel año, se destroza el hábitat natural. Bien, esa es una, pero no está asociado al corte ideológico izquierda-derecha porque en no sé qué año también los nueve municipios de L’Horta discuten violentamente a la Confederación que quieren edificar en zonas inundables. Otra carga ideológica, en este caso la contraria. ¿Qué es lo que ha pasado ahí? Que ni en la primera ni en la segunda hubo una carga técnica que predominara sobre la carga ideológica. Creo que todo esto empezó cuando el agua salió del Ministerio de «lo Duro»; la pusieron en «lo Blando» y así estamos. Tenemos que poner el agua otra vez en lo que antes llamábamos —ahora ya no— duro, no caigamos en la trampa, y recuperar un poco la soberanía científico-técnica. Hoy en día, en un mundo en el que la competitividad es totalmente científico-técnica, los gobiernos analfabetos científico-técnicos no tienen nada que hacer, están perdidos. No digo que nosotros seamos como el politburó chino, que son todos ingenieros. Por cierto, el último es hidráulico. Pero es que si repasas la nómina, por ejemplo, y no solamente de España, de comisarios europeos, creo que no llegan al 12% los que pueden calificarse de científico-técnicos. Todos son reguladores. Regulo, luego existo. Es lo que nos está pasando aquí.
Y sobre responsabilidades, en mi opinión, no parece pertinente, ni acabo de comprender, que se insista tanto en el ex post y tan poco en el ex ante, que es cuando y donde se podía haber evitado o paliado en gran parte la catástrofe, y donde, cuando y, sobre todo, en quien más se evidencia la irresponsabilidad. Nuestros colegas predijeron con mapas exactos las zonas inundables por el barranco del Poyo; no se les hizo caso. Son mucho más graves y están más claras las responsabilidades por no haber construido antes las obras hidráulicas que podrían haberla evitado o paliado: presa de Cheste, canalización del barranco del Poyo… Porque, además, no plantearlo hoy de esta forma eludiría construirlas ahora, para que no se repita mañana. Y lo evidencian los incendios, en los que no se juzga tanto si los bomberos lo han apagado mejor o peor, sino la causas que lo originaron y cómo se podrían suprimir o reducir.
María Luisa Domínguez (Moderadora):
Vicente, centrándonos ya un poquito más en la ordenación del territorio. Más allá de los efectos directos de las inundaciones ¿cómo se va a ver afectada la dinámica territorial del conjunto del área metropolitana de Valencia y qué objetivos deberían tener al respecto el resto de las políticas territoriales que afectan al territorio?
Vicente Dómine
Si me permites, después de esta intervención absolutamente vibrante y magistral, yo me atrevería a empezar contestándote con una referencia a lo que se ha dicho sobre cosas duras o cosas blandas, Yo hablaría de cosas estructurales o coyunturales.
Realmente nuestra profesión está muy ligada a lo estructural, a lo que define las bases de un territorio cualificado que hemos tenido que transformar para adaptarlo a las personas. Llevamos haciéndolo 2500 años prácticamente, con muchos nombres y nos hemos dado cuenta que nuestras obras perduran, perduran durante generaciones. Nos encontramos hablando en relevos generacionales de cosas que han tenido antecedentes que todos recordamos. Curiosamente, estamos encontrando niveles de consenso muy grandes en esta sala para todas las soluciones que devienen de un análisis correcto de los planteamientos y de los objetivos y, sin duda, con errores. Todos cometemos errores, porque los únicos que no cometen errores son los que no hacen nada. Pero la inacción es el error fundamental.
Somos custodios de la memoria estructural de los territorios y, por lo tanto, en este nuevo siglo XXI esta oleada de lo coyuntural, del urbanismo coyuntural, del urbanismo táctico, por ejemplo, de las políticas de vivienda erráticas, de los cambios constantes de planificación, es algo que entendemos mal. Para mí, nosotros, de alguna forma, hemos de tener la memoria de cómo construir territorios que sean respetuosos con el entorno, y este, primero debe ser seguro y, a partir de ahí, que sea sostenible, que sea eficiente, que sea universal.
Ya se ha dicho esta mañana: la inmensa parte de los afectados son personas vulnerables y en eso creo que tenemos una responsabilidad profesional. También nuestro presidente lo ha dicho, y creo que es en donde tenemos que centrar nuestro debate.
En la Comunidad Valenciana, por desgracia, somos especialistas en inundaciones. Yo también nací el mismo año de las inundaciones. Se realizó un esfuerzo que creo que en su día fue único en España. Quienes habéis participado directamente, lo conocéis mucho mejor que yo: se trataba de introducir un mecanismo de ordenación territorial que fuera particularmente rígido ante las tremendas carencias del sistema de planificación urbanística. Esto fue, en pocas palabras, el PATRICOVA. Desde luego, no voy a ser yo quien defina todas las metodologías que se emplearon, todos los sensacionales mapas que estaban ya mucho antes del PATRICOVA. Pudimos diseñar alguna línea de ferrocarril gracias a una información que teníamos. Increíble. Pero, desde luego, en este planteamiento teórico, se volvía a decir una vez más lo que todos hemos estudiado… Pues, desde luego, todos somos capaces de hacer medidas de protección, pero lo que no podemos hacer es persistir en modelos territoriales que partían de otras premisas completamente distintas. Por lo tanto, tenemos la obligación de restringir determinados usos en el territorio.
Os tengo que dar una mala noticia a algunos: esto el urbanismo no suele conseguirlo. Veo que muchos aquí sois de Madrid. Yo tuve ocasión de informar el Plan de Mangada hace muchos años y de informar en Madrid Norte. Lo que se ha hecho en Madrid se parece poco a lo que decían los planes de entonces. Pero esto es Madrid, una de las ciudades más sensatas con su planeamiento. Imaginaros en cualquiera de los otros 8000 municipios de España.
En estos momentos el planeamiento, el planeamiento urbanístico, no es un compromiso real de que no se producirán variaciones de usos del suelo a través de puertas de atrás que, muchas veces, son increíblemente sutiles, como, por ejemplo, las actuaciones en suelo no urbanizable, los cambios de uso, etc. Por lo tanto, habría que enderezar este universo urbanístico. En este sentido, tengo que recordar que ese enderezamiento político se debe a un compañero nuestro que muchos conocéis, José Ramón García Antón, que en su día fue Director General en la comunidad autónoma, fue conseller y tuvo la valentía de elevar a categoría de normas subsidiarias los trabajos técnicos del PATRICOVA, algo que, en el lenguaje del urbanismo de la Ley del Suelo del año 1857 era un mecanismo realmente muy efectivo. Lo convertía en algo general que todo el mundo debe cumplir, con independencia del Plan General. Se reclamaba cómo lidiar con normas distintas para tener una política territorial clara; eso requiere que haya cosas que digan con instrumentos que sobrevuelen el planeamiento municipal. El PATRICOVA es eso y ese es su gran valor.
Hemos de tener la memoria de cómo construir territorios que sean respetuosos con el entorno, y este, primero debe ser seguro y, a partir de ahí, que sea sostenible, que sea eficiente, que sea universal
Tengo que decir que a partir del año 2003 se escogió, además, un sistema de cautela especialmente interesante: cualquier gran actuación, ya fuera un proyecto de obra pública o un cambio de planeamiento, debía tener un informe vinculante con las autoridades administrativas que vigilaban el PATRICOVA. Yo recuerdo ahora a un tal Vicente Doménech (alguno lo conoceréis), pero ha habido muchos otros técnicos que han colaborado en esa vigilancia. Seguro que los amigos de aquí, en esta sala, conocerán una cifra más actualizada, pero estamos hablando de que hay unos 1500 informes que han empezado a limitar sistemáticamente cosas que estaban en contra de la correcta ordenación del territorio respecto al riesgo de inundación. Creo, por lo tanto, que la implantación de esa disciplina territorial es un muy buen ejemplo. Y lo es con independencia de que ahora estamos validando aquellos estudios, y seguro que habrá necesidad de algunas matizaciones, de algunos cambios; posiblemente habrá que actuar en temas de suelo no urbanizable, en temas de autorizaciones que no son simplemente para aperos agrícolas. Hay muchas más cosas que se han ido poniendo por la puertas de atrás del ineficiente sistema de planeamiento urbanístico que tenemos en este país.
Desde luego, la vigilancia del suelo tiene que persistir y la buena noticia es que yo, viendo desde fuera todos estos sistemas de planificación hidrológica (que no ha sido mi especialidad), veo que han sido replicados en gran parte con la Directiva 60/2007. Se parecen mucho a lo que nos ha impuesto Europa, que son los planes de previsión de riesgo. Las redes transeuropeas no es pedir dinero, es que nos vienen obligadas por el Gobierno europeo porque quieren que seamos coherentes, competitivos y porque quieren que protejamos muchos derechos de las personas de igual manera. Creámonos los planes de gestión de riesgo porque derivan de una obligación europea de la que resulta la trasposición del Real Decreto de 2010 y de una aprobación —en este caso, refrescarme los más expertos en esto— de una aprobación de principios del año 2016. ¿Por qué hago esa referencia? Porque lo malo que tiene el PATRICOVA —que es un instrumento autonómico aunque todos los expertos en esto lo conocéis— es que el listado de actuaciones que ya nos habíamos acordado era una competencia estatal y, por lo tanto, era indicativo.
Así pues, la entrada en vigor de los planes de gestión de riesgo tiene una cosa muy importante y es que, en gran parte, se trata de las mismas actuaciones que se han ido incorporando con ciertas discusiones, con ciertos matices y con ciertas tecnologías que a veces llamamos verdes y que muchas veces hemos empleado para atenuar problemas de crecidas o muchos otros problemas.
La suerte que tenemos es que ahora tenemos este respaldo de Europa, me permitiría decir, la exigencia de Europa. Si os fijáis, la Directiva pide que haya informes de seguimiento. Europa no nos ha pedido que redactemos los planes de (re)gestión de riesgo. Nos ha mandatado que ejecutemos los planes de riesgo. Así pues, esta mañana se ha dicho, y creo que muy acertadamente, que tenemos una obligación única, muy curiosa, mucho más fuerte que los proyectos transeuropeos. Hemos declarado ya lo que queremos hacer y ahora nos toca hacerlo. ¿Cuál es la novedad desde el día 29 de octubre? Que lo tenemos que hacer ya. Ahora estamos verdaderamente avisados, y avisados con doscientas veintitantas víctimas y con unas pérdidas brutales. Y, por lo tanto, es el momento de coger esa planificación y convertirla en ese plan que, a veces, nos tomamos poco en serio porque viene de la Unión Europea. Sin embargo, debemos recordar que es la Unión Europea la que nos ha dictado la buena forma de hacer territorio.
Por último, voy a decir un par de cosas más sobre esos antecedentes. Se ha hablado del Plan Sur. Yo sé que el Plan Sur fue, además del nuevo cauce, una ley que hizo y firmó Francisco Franco, en 1962. Aunque creo que, desde luego, hay muy poca gente que comulga con la forma de hacer de esos años, detrás de aquello había un trabajo profesional gigantesco.
Y os quiero recordar otra cosa: la inundación de Valencia fue en 1957. Cuatro años antes había habido inundaciones en la costa holandesa, en Holanda del Sur y en Zelanda. Y cuatro años antes había salido el plan Delta.
Aunque estamos hablando de situaciones completamente distintas a lo hidrológico y al riesgo de inundación, muchos de los elementos conceptuales del plan Delta se trasladaron al Plan Sur. El Plan Sur fue, por una parte, un instrumento que trataba de ser integral porque abordaba las inundaciones, pero también los usos del suelo: trataba de vivienda, de urbanización y de elementos que ahora englobaríamos como una visión integral del territorio. En la reunión anterior se hablaba de financiación. Los mayores de 65 años, a lo mejor os acordáis, si habéis pasado alguna vez por Valencia, que entonces teníamos que pegar un sellito, que valía 25 céntimos, al lado de las cartas. Bueno, esto es una broma. Se puso un impuesto a las comunicaciones y otros impuestos al lujo; se aplicaron otros impuestos a lo que se llamaba propiedades rústicas y urbanas; a lo que ahora le llamamos el IBI, a la riqueza catastral, por decirlo de alguna forma, y eso, además, fue concertado con la Diputación y con el Ayuntamiento de Valencia, que eran los encargados de recaudar esos impuestos. Se ha dicho esta mañana algo importantísimo: la gente cree de verdad en estos tipos de impuestos, pues son verdaderamente finalistas, cuando hay un control muy claro de que esa financiación cumple su objetivo.
Todos esos elementos acabaron con unas obras que, desde luego, ahora les encuentro errores por su integración territorial, pero no por su funcionamiento hidráulico. Desde luego, no podía ser de otra forma, pero por las fotos que han salido ya habéis visto su efecto.
Que sea una ley quiere decir que hay un impulso muy fuerte por parte del Estado. Las competencias sobre avenidas son estatales. El mismo José Ramón García Antón tuvo la precaución de no adquirir las competencias en cuencas intracomunitarias.
Creo que esa imagen de una apuesta estratégica muy clara por un gran problema nacional, por una de las áreas metropolitanas más importantes. Convertirlo en ley sobrepasa los niveles de las disensiones entre lo que llamamos político a veces.
Por lo tanto, quería apuntar eso por las dos leyes antecedentes que tenemos: la ley Delta y, cuatro años después, la Ley del Plan Sur. De cómo estos apoyos y, por descontado, esa ley se emplearon, como no podía ser de otra forma, para temas de gestión cotidiana, de pago. Contaba cómo se iban a generar los créditos extraordinarios. Ahora la leemos y a todos nos da un poquito de risa resolver en dos páginas lo que ahora nos cuesta las 70 páginas que estabais hablando antes, pero detrás de ello hay una voluntad política, estatal, muy clara, que cuenta sobre todo con un soporte técnico increíble. Antes hablamos de un ministro de entonces, Vicente Mortes Alfonso, me estabas diciendo que lo conociste. Es un ingeniero de caminos de Valencia, al que se le debe gran parte del suelo público que se hizo en muchas ciudades españolas. Tenía esa visión integral, esa visió, como decíamos al principio, de que cuando estamos ahí es para pensar en estratégico, a largo plazo y en esa custodia prolongada y esa responsabilidad que nos han otorgado los ciudadanos de articular nuestro territorio.
María Luisa Domínguez (Moderadora):
Enrique, tú participas en la Red Internacional de Ciudades Resilientes. ¿Qué consecuencias ves para el área metropolitana de Valencia en el corto y medio plazo?
Enrique Crifes
El concepto de resiliencia existe desde hace una eternidad, pero no se usaba. Por desgracia, en España, solo Barcelona pertenece a esa red de ciudades resilientes. Es una red internacional, y he tenido la ocasión de participar. Bebiendo de esa fuente, creo que este drama, la desgracia que hemos sufrido es, a la vez, una oportunidad.
Quiero continuar el argumento de Vicente porque el Plan Sur fue una ley: se nombró a un comisionado, Vicente Fullana, que todavía vive (tiene 95 años) porque había que coordinar muchas cosas; él fue teniente alcalde, concejal de Urbanismo, porque precisamente el Plan Sur es una obra que opera con una estrategia de más extensión. Pero también se ha dicho, creo que ha sido Juan Marco, que después fue perdiendo gas y hay cosas que se quedaron por el camino, como el desagüe de la Saleta, etc.
Pero vuelvo a la foto: esa lengua se extiende con una rapidez brutal porque se eligió la solución sur entre tres posibilidades: sur, norte o centro. Centro era adecuar el viejo cauce, y entre norte y sur se descartó el norte porque creyeron que tenía mejor potencial de desarrollo, y que la zona sur era peor.
Así pues, la barrera urbanística que iba a significar ese cauce, tenía menos efectos sobre el potencial desarrollo de la ciudad que si hubiera sido por el norte. Eso fue totalmente fallido. La predicción de aquello fue un error porque la existencia de una vía fácil de comunicación junto con la estación de contenedores de Silla, conexión con el puerto y con la entrada desde Madrid, dio unas condiciones fantásticas para el negocio rápido y fácil.
Toda la industria se desplazó allí a una velocidad fuera de lo que es un planeamiento sereno, lo que es la Ley del Suelo del 75, la que estudiamos en la carrera. Es anterior, estamos hablando de esa segunda parte donde se perdía gas, se perdió el control.
A la vez se hizo la autovía del Saler, que iba a conseguir crear una especie de cayo tipo Miami o Manga del Mar Menor en la Devesa del Saler. Aquello se paró por una iniciativa popular, que es el Saler Peral Poble, con Franco vivo. Se desarrolla a gran velocidad, sin saneamiento. En 1972 se produce la crisis ambiental de La Albufera. La Albufera entra en crisis de forma súbita por la entrada masiva de nutrientes de un terreno que se está urbanizando sin ningún control. Por eso no tienen redes de saneamiento. Eso es un error de predicción. Lo que creías que iba a ser de una manera, pasó de otra, se perdió gas, se perdió lo que fuera… Pero eso nos tiene que servir de lección. Es una lección aprendida. Me ha gustado que en la pregunta dijeras en medio y largo plazo pero yo lo transformaría en corto y medio.
A corto plazo habrá que restituir todas las condiciones, puentes, accesos, casas para que las personas recuperen su vida, su normalidad, su economía, etc. Pero no hay que repetir lo que había. Eso tiene que obedecer a un plan. Como decía antes, en la primera intervención. No es un plan de obras hidráulicas, es un plan de todos los planes sectoriales.
Cuando hablamos de planes, por ejemplo, el plan hidrológico tiene seis años de vigencia. Esto también se ha dicho. Hay que pensar hasta el 50. ¿Adónde queremos llegar? Imaginar esa conurbación urbana futura como debería ser para que fuera resiliente. Y, entonces, las cosas urgentes, hay que hacerlas, pero siempre y cuando sean compatibles con ese camino, porque si queremos ir hacia allí, habrá que hacer esas cosas y no las que te llevan a un lado contrario.
Hay un concepto internacional que en inglés es Hazard Creeping, que consiste en que cuando se crea una falsa seguridad por las infraestructuras, inmediatamente otros factores que están fuera de control invaden el territorio, como también se ha mencionado, y entonces aumenta la vulnerabilidad y el balance del riesgo puede ser negativo. Eso no se puede hacer al tuntún, en el sentido de decir: «yo tengo mi plan de obras hidráulicas y después los de transportes ya harán lo que sea, y los de vivienda, lo del uso del suelo». Hay que tener una visión de conjunto de una estrategia. No hay que descender a tanto detalle, pero sí tener un pacto claro de cuál es el modelo a dónde queremos ir. Y después, inmediatamente, poner en marcha aquellas acciones que sean compatibles con eso y resuelvan los problemas a corto plazo de la gente. Esa es mi visión de esa cuestión. Para mí ahora es una oportunidad de moverse hacia otra cosa que no sea repetir lo que hay.
Vuando se crea una falsa seguridad por las infraestructuras, inmediatamente otros factores que están fuera de control invaden el territorio
María Luisa Domínguez (Moderadora):
Creo que todos estamos de acuerdo en que eso es así porque volveríamos a cometer los mismos errores. Juan Manuel, respecto a las directivas europeas, hemos comentado antes la Directiva 2007/60 de la Unión Europea, que es la relativa a la evaluación y la gestión de riesgos de inundación. ¿Cómo se está desarrollando? A ver si nos puedes decir telegráficamente, en dos minutos, cómo se está desarrollando y en qué fase nos encontramos.
Juan Manuel García:
Hay que resaltar la importancia de esa directiva. Desde 2007 estamos obligados a implantar todas las actuaciones que sean necesarias para reducir los riesgos de inundación. Se traspuso al ordenamiento jurídico español por medio del Real Decreto 903 del año 2010 y se desarrolla en tres fases.
La primera es la evaluación preliminar del riesgo y la definición de las zonas de mayor riesgo de inundación. Una segunda fase son los mapas de peligrosidad y riesgo por inundación, de los que antes nos han explicado la metodología, cómo conseguirlo. Y la tercera, y principal, es el plan de gestión de riesgos, en el que se establece el marco administrativo de cooperación entre administraciones y los programas de medidas y protocolos de actuación.
Me gustaría centrarme principalmente en el último, porque quiero comentar que esta Directiva es cíclica y que se debe revisar y actualizar cada seis años. Actualmente estamos ejecutando la última fase del tercer ciclo. Esto empezó hace dos años y hasta el año 2027 estamos en ejecución.
Como final, quiero comentar lo que llevamos diciendo todo el día: más allá de los estudios y de la actualización de esas zonas, al final, con los informes históricos y con los nuevos cálculos, todas estas zonas se conocen y se sabe qué es lo que hay que hacer. Al final lo que hay que enfatizar es promover que realmente se ejecuten. Al final la información de todo este proceso debe ser tenida en cuenta para condicionar de forma clara la ordenación del territorio.
Más allá quería comentar algunas de las medidas que se están acometiendo a nivel de Administración Central de Confederaciones Hidrográficas, como son las medidas de Ordenación Territorial y Urbanismo; las de cauce y llanuras de inundación; los programas de mantenimiento, conservación y cauces; y las normas de gestión de explotación de embalses. Algo que se ha dicho aquí: todas las medidas para mejorar los sistemas de medida y alerta hidrológica, todo esto, debe servir para disponer de buenos sistemas de alerta temprana. La información, la tenemos, lo que hay que hacer es que sea útil para quienes tienen que dar aviso y establecer sistemas de ayuda a la decisión. Y luego, medidas estructurales para regular los cauces.
Eso es a nivel administración pública central, pero muchas de las medidas deben ser llevadas a cabo por los ayuntamientos. Antes se estaba comentando que a lo mejor no debería ser a nivel municipal sino supramunicipal, porque al final estamos hablando de zonas mucho más grandes que un único municipio; en todo caso, sí que se deben afrontar los planes locales de emergencia, toda la planificación y usos de ese suelo para evitar las zonas inundables, las medidas de protección, la mejora del drenaje, los protocolos de comunicación y ya, por último, algo que se ha incidido muchísimo en estas jornadas y creo que es básico pero muy importante: toda la conciencia pública para estar preparado ante las inundaciones, estar formados, incrementar la preparación, la percepción del riesgo, que la gente sepa dónde vive y qué es lo que tiene que hacer en cada una de estas situaciones.
María Luisa Domínguez (Moderadora):
Hemos visto a lo largo de la jornada planes de reconstrucción, muchas actividades que pueden hacer los ingenieros de Caminos. Te quería preguntar ¿qué papel debemos jugar los ingenieros de caminos en todo el proceso, tanto de evaluación, de definición de nuevas medidas y de reconstrucción?
Vicente Dómine
Estamos en el momento del duelo, en el momento de la reposición, pero lo que hemos detectado es que necesitamos adaptar todas nuestras áreas metropolitanas a los nuevos retos del siglo XXI, al horizonte 2050, con las normas que nos ha dictado la Unión Europea del crecimiento inteligente y respetuoso. Y para eso necesitamos, como se ha dicho, una planificación metropolitana integrada, porque temas como este están teniendo muchos efectos en otras cuestiones.
Estamos hablando del gran eje de la pequeña y mediana empresa y de uno de los pilares de la logística en la Comunidad Valenciana en el entorno del puerto de Valencia y en España. Muchas empresas no van a abrir. No hablamos de un problema coyuntural, no hablamos de un problema económico de hoy, sino del problema de que esas empresas se deslocalicen y de que esas empresas sigan creciendo y generando empleo. Y estamos hablando de que tal día como hoy, los precios en la ciudad de Valencia han subido de nuevo porque la gente ya no quiere vivir en este cinturón sur. Todos los temas están muy entrelazados y necesitamos políticas integradas y políticas concertadas con el Estado.
Tenemos que volver a los tiempos en que nuestro ministerio de referencia —que para mí siempre será el de Obras Públicas, Fomento, o como lo queramos llamar, con todo el respeto para el Ministerio de Transición— tenía una política de ciudades muy sólida.
Yo reclamaría que todo esto se viera en la integración de las facultades del Estado, que al final son importantísimas para el desarrollo de nuestros territorios metropolitanos.
María Luisa Domínguez (Moderadora):
Muchas gracias, Vicente. José Luis, ¿cuáles crees que son las consecuencias de la preponderancia de la gobernanza ideológica del agua sobre una gobernanza más científico-técnica? Creo que ya nos lo apuntabas antes en tu otra respuesta.
José Luis González Vallvé:
Sí, efectivamente, ya lo he comentado un poco antes, pero fíjate que hablando de ordenación del territorio, básicamente en un sistema con tantos actores colectivos que se creen los dueños del territorio, hay dos maneras de ordenar el territorio.
Una es de arriba abajo, la top down, que me parece que es imposible en este momento, y otra es la bottom up, que es que hubiera muchos ingenieros de caminos en los ayuntamientos, hidráulicos, que estuvieran informando las licencias de construcción, porque ahí introducirías gobernanza científico-técnica abajo, en el fine-tuning, donde se producen las decisiones. Porque estamos esperando a que haya una ordenación como la francesa que fue la que inspiró la filosofía de ordenación del territorio en España durante muchos años. Pues eso, yo creo que tal y como está ahora, no va a ocurrir. Yo esta mañana repasaba, y a lo mejor me equivoco, pero en los nueve municipios afectados no hay ni un ingeniero hidráulico que informe licencias de construcción. Eso es introducir gobernanza científico-técnica abajo, donde es operativa.
Termino con una conclusión: yo estoy maravillado y satisfecho del debate de esta mañana. Hemos estado aquí cinco horas, hemos intercambiado opiniones de manera pacífica y técnica, y hemos salido todos enriquecidos sobre cómo dar respuesta a esto que ha pasado ¿Habéis visto algo parecido en algún congreso de diputados estos días o en alguna asamblea de políticos? Yo lo que he visto han sido peleas absurdas de quién es la culpa, de quién ha sido el autor. Los ingenieros de caminos tienen que meterse en la política. Esa sí que es la gobernanza científico-técnica. Mientras no entremos ahí, no tenemos más remedio que meter a los municipales para que informen las licencias de construcción en zonas inundables.