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Donostia/San Sebastián
El urbanismo en Donostia
La evolución de la ciudad con un planeamiento continuo
Santiago Peñalba Garmendia
Arquitecto de la OPG 1988-1996 y 2002-2014.
Loly Sierra Agüero
Geógrafa de la OPG
1989-1996 y 2002-2014.
Sin lugar a dudas, la creación por parte del Ayuntamiento de Donostia de la Oficina del Plan General (OPG) en el año 1988 cambió el rumbo del urbanismo en la ciudad y dio múltiples frutos en un corto espacio de tiempo, entre ellos, la aprobación del Plan General de 1995. Esos frutos se concretan en la contención del desarrollo urbano que preveía el Plan General de 1962 y en la res-puesta a la necesaria evolución de la ciudad. Así, la ejecución del Plan de 1995 permitió a Donostia llegar al final del siglo XX como una ciudad reurbanizada y reequipada, y dar respuesta a las asignaturas pendientes de los desarrollos de las décadas precedentes.
Una nueva Oficina del Plan General
Tras la aprobación definitiva del Plan General de 1995, el Ayuntamiento prescindió de la OPG disolviéndola en el año 1996. Cabe destacar que otro de los frutos de esta Oficina fueron los profesionales de la misma, que se incorporaron a la plantilla local, de forma que, en alguna medida, la cultura urbanística asentada y la experiencia adquirida sobrevivieron.
Así, con la llegada del siglo XXI, Donostia contaba con un Plan General en ejecución. En esta tesitura, el Ayuntamiento decidió iniciar el proceso de su revisión y optó por recuperar la figura de la Oficina del Plan General, que en esta segunda ocasión se constituyó en el año 2002, siendo alcalde de la ciudad Odón Elorza y concejal de Urbanismo Jorge Letamendia, ambos en representación del PSE-EE.
Aprovechando la experiencia adquirida, se volvió a plantear la redacción del Plan en paralelo a la tramitación de las modificaciones precisas del plan vigente con el objeto de que las actuaciones más urgentes fueran viables y oportunas atendiendo a la nueva coyuntura.
La existencia de una OPG, que consideramos estrictamente necesaria para cualquier municipio del tamaño de Donostia e incluso menor, sin perjuicio de las asistencias técnicas externas precisas, propicia esa doble labor, imprescindible para priorizar y agilizar los procesos, a la vez que ofrece un observatorio urbano continuo con capacidad de intervención.
Trazado del sistema de transporte público ferroviario a su paso por el término municipal de Donostia
El Plan General de 2010 Con la llegada del nuevo siglo, en la revisión del planeamiento cobran mayor protagonismo nuevas visiones tales como, entre otras, la integración territorial, el principio de la sostenibilidad, la evaluación ambiental estratégica y la definitiva incorporación en el Plan de las políticas en materia de movilidad. Es preciso subrayar al respecto que el Plan General de 1995 fue pionero en la introducción de estas últimas, de forma que el Plan General de 2010, aprendiendo de aquel, contó con la tramitación en paralelo, coordinada e integrada, de un Plan de Movilidad Urbana Sostenible.
Ello ha permitido a la ciudad contar con una red de itinerarios peatonales preferentes y otra de vías ciclistas así como con un proyecto de reordenación del transporte público colectivo, que en la actualidad se encuentra en fase avanzada de ejecución y cuyos resultados probablemente serán palpables y bien acogidos antes de culminar el primer cuarto del siglo. Por otro lado, la ejecución del segundo cinturón, ya previsto por el Plan Comarcal del año 1950, contribuyó en su medida a alcanzar estos objetivos en materia de movilidad. El resultado es una ciudad más saludable, amable, accesible, e igualitaria, que facilita la conexión entre sus barrios mediante modos de movilidad no motorizados o ligados al transporte colectivo.
La recualificación y la regeneración urbana han seguido siendo parte de los objetivos primordiales del Plan General de 2010 y ello ha propiciado la continuidad de la transformación urbana de los barrios con mayor grado de consolidación, favoreciendo además su integración gracias a las medidas adoptadas en materia de movilidad sostenible. Asimismo, la ejecución de pasarelas, puentes, ascensores verticales e inclinados públicos, etc. con inversiones proporcionadas y, en muchos casos, relativamente económicas, han dado lugar a múltiples sinergias.
Cabe citar otros dos principios estratégicos del Plan General de 2010: una apuesta por la mixtura social y de usos con una densidad razonable, y otra por completar el sistema ferroviario preexistente optimizando su potencial como medio de transporte colectivo a escala metropolitana e incluso del conjunto de Gipuzkoa.
Con la regeneración de los barrios centrales y las transformaciones urbanas de Intxaurrondo e Ibaeta muy avanzadas, la mirada del Plan General del año 2010 se centró en el sur de la ciudad (la vega del Urumea), en el este (Altza) y en el suroeste (Añorga y Zubieta).
La aprobación definitiva del Plan en el año 2010 coincidió con un cambio coyuntural significativo (crisis); además, al año siguiente se dio un cambio en el gobierno municipal: en una primera legislatura (2011-2015), Juan Carlos Izagirre (Bildu) pasó a liderar el Ayuntamiento; le siguió hasta hoy en día (2015-2023) Eneko Goia (EAJ-PNV). Así, las decisiones tomadas y no tomadas han dado lugar al impulso de algunas de las propuestas del Plan General y a la inejecución de otras.
La vega del Urumea
En la vega del Urumea, tras diversas modificaciones del planeamiento precedente, se propicia finalmente el desarrollo de Riberas de Loiola, que se había convertido en un vacío urbano en la ciudad protagonizado por importantes trazados viarios. Su planificación y su ejecución han dado lugar a la integración del barrio de Loiola en la ciudad, y, por ende, en el sur de la vega del Urumea, abriendo definitivamente la ciudad hacia el sur.
Aquí, el Ayuntamiento se ha mantenido firme en su apuesta tanto por un modelo con cierta mixtura de usos que evite un desarrollo exclusivamente residencial como por un modelo de solución urbana integrada con el barrio de Amara; por ello se ha procedido a cubrir el trazado ferroviario que separaba ambos ámbitos.
El Plan General de 2010 prevé, por otra parte, la próxima ejecución en Riberas de Loiola de un intercambiador ferroviario entre las redes de Adif y Euskotren de forma que el lugar va a contar con unas condiciones singulares de centralidad comarcal, a la vez que se resuelve la rótula entre Riberas de Loiola y Loiola en Ciudad Jardín. En este desarrollo, cuya ejecución impulsa en estos momentos el propio Ayuntamiento por el sistema de cooperación, ya se ha remodelado la estación ferroviaria de Euskotren.
Más al sur se encuentra, en avanzada fase de ejecución, la transformación urbana del ámbito de Txomin, junto al cual en la actualidad se procede a la remodelación del apeadero ferroviario existente. Esta actuación, predominantemente residencial, ha propiciado también la recuperación y renaturalización de la margen izquierda del Urumea con la creación de un parque lineal, a la vez que se ha minimizado el riesgo de inundación.
En la misma línea, una de las acciones de mayor relevancia acometidas por el Ayuntamiento en el desarrollo del Plan General de 2010 ha sido la ejecución, en colaboración con la Agencia del Agua Vasca, de una obra singular que ha consistido en duplicar prácticamente la sección transversal del río Urumea. Por la parte municipal, esta obra ha sido gestionada, en primer lugar, por la OPG hasta su segunda extinción en el año 2014 y posteriormente, por el área municipal de Urbanismo, que se ha encargado de la disposición del suelo necesario y de los múltiples realojos precisos, disponiendo así del suelo necesario para la ejecución de las obras. Esto ha permitido minimizar el riesgo de inundación, recurrente hasta ahora, y ha propiciado el próximo desarrollo de los ámbitos pendientes de ejecución.
Sin embargo, a pesar del tiempo transcurrido desde el año 2010 hasta la fecha, el Ayuntamiento no ha sido capaz de impulsar las actuaciones previstas al sur de la vega del Urumea (Sarrueta, Antondegi…). Así, hasta la fecha el desarrollo del nuevo PGOU en la vega del Urumea se ha limitado a dar continuidad a la ejecución del ámbito de Txomin.
Otras propuestas formuladas durante el proceso de redacción del Plan General en la vega del Urumea no encontraron los consensos precisos para su concreción y ejecución: por ejemplo, la conexión viaria entre Hospitales y Garbera sobre la vega en lugar de crear una cicatriz en la misma; la ejecución de una estación de la nueva red ferroviaria de alta velocidad en Astigarraga; el trazado paralelo de las redes viaria y ferroviaria minimizando su impacto urbano; y la integración de los cuarteles en Loiola mediante la realización de una corta del río Urumea, propiciando una nueva margen derecha renaturalizada.
De izquierda a derecha, evolución del desarrollo de Riberas de Loiola en el siglo XXI.
El barrio de Altza
Si bien el Plan General de 1995 ya identificó las cuestiones clave a considerar en Altza y previó incluso las soluciones precisas, es fundamentalmente en el nuevo siglo cuando se empieza a hacer realidad la regeneración urbana del barrio una vez culminado el desarrollo de Intxaurrondo y consolidada la implantación del parque de Lau Haizeta con la aprobación de su Plan Especial en el año 1999, un hito en la planificación de Altza. Así, la ejecución de la actual estación de Euskotren en La Herrera propició el cierre del viario que partía en dos el lugar en la década de los setenta del pasado siglo y posibilitó la regeneración urbana de La Herrera y la recuperación de la plaza de San Luis como lugar tranquilo de referencia y encuentro. A ello se añaden la extensión a Altza de la línea ferroviaria de Euskotren, dotándola de una parada en la nueva plaza central del barrio proyectada en Lardi Alde, y la ejecución de los parques de Larratxo, a la escala local, y Ametzagaina, de alcance municipal.
No obstante, en las tres últimas legislaturas la actuación estratégica de mayor dimensión recogida en el Plan General de 2010 para Altza no se ha puesto ni siquiera en marcha. Se trata de la actuación prevista en Auditz Akular que busca propiciar múltiples sinergias y procurar a Altza nuevas oportunidades, espacios libres y equipamientos, además de mejores condiciones de accesibilidad y vivienda.
La regeneración de Añorga y Zubieta
Dando continuidad al desarrollo de la ciudad en el valle de Ibaeta de finales del siglo XX, el Plan General de 2010 planteó la prolongación urbana hacia Añorga y Rekalde propiciando la transformación de la antigua carretera N 1 en una avenida urbana.
En este contexto se redefinieron la regulación de los usos y su intensidad en el barrio del Infierno y se previeron operaciones de transformación urbana tales como la de Añorgako Geltokia, junto a la estación recientemente remodelada de Euskotren.
Mas al sur, el Plan propuso dar continuidad al desarrollo del casco de Zubieta, objeto de una primera intervención reurbanizadora, así como impulsar la preparación de suelo para acoger actividades económicas de tamaño singular en Eskuzaitzeta. Para ello, se decidió intervenir desde la iniciativa pública, de forma que la ejecución del ámbito es en la actualidad una realidad y ha permitido el traslado de algunas empresas, la nueva implantación de otras, así como la reubicación de la cárcel de Gipuzkoa y la ejecución del Complejo Medioambiental de Gipuzkoa.
De izquierda a derecha, transformación de la vega del Urumea en Martutene en el siglo XX. La comparación de las imágenes (correspondientes a 2009 y 2023) permite comprobar el ensanchamiento del cauce del Urumea y el alcance de los derribos y realojos precisos para ello (edificios residenciales, pabellones, etc.). En el centro, el plano de ordenación de Txomin con el paseo fluvial que también ha contribuido la realidad actual.
El futuro próximo. Algunas lecciones aprendidas
Sin perjuicio de las importantes actuaciones realizadas y en curso referidas, procede advertir de la inejecución de las intervenciones previstas por el Plan General de 2010, tanto para la ordenación de una nueva estación de la línea ferroviaria de velocidad alta (NRFPV) en Olatxo (vega de Astigarraga) como para el desarrollo residencial en Auditz Akular, Sarrueta y Antondegi, que debieran haber encontrado, al menos alguna de ellas, la vía conocida y empleada en Eskuzaitzeta, Atotxa Erreka y Ciudad Jardín de Loiola, con el doble objetivo de propiciar la regeneración y la recualificación de sus entornos inmediatos y de procurar la oferta residencial prevista, a todas luces necesaria e insatisfecha. Esta última es una de las asignaturas a abordar de forma más urgente a corto plazo en la ciudad y en su entorno metropolitano.
Como se ha apuntado, en el año 2014 el Ayuntamiento dejó de contar con una Oficina del Plan General, si bien ha vuelto a la senda que comenzó en el año 1988 con el inicio, en el año 2022, del proceso de revisión del Plan General de 2010, y se espera la próxima presentación de un Diagnóstico y de un Avance del planeamiento. El nuevo Plan General en curso habrá de ser, nuevamente, la herramienta que ponga rumbo hacia el futuro próximo, de acuerdo con cuanto la ciudadanía donostiarra decida con su participación en el proceso.
Coser y tejer constantemente la ciudad, esos son los verdaderos objetivos del planeamiento; para actuar continuamente sobre la misma y obtener sinergias que redunden en el conjunto mediante la gestión oportuna un plan, por sí solo, no es suficiente. La evolución expuesta confirma la tesis aquí propuesta, esto es, la oportunidad de monitorizar constantemente el proceso de transformación y adaptación de la ciudad. La nueva coyuntura que se presenta hoy en los cuarteles de Loiola, en la cárcel de Martutene y en Easo ofrece nuevas expectativas a considerar en ese proceso que permitirán descartar otras.
En cualquier caso, la cultura urbanística adquirida por Donostia en el periodo 1988-2014 ha llevado a la ciudad a ser un referente en materia de urbanismo; planeamiento; integración social y lingüística; igualdad y perspectiva de género; mixtura de usos; continuidad urbana; desarrollo sostenible; evaluación ambiental; integración de los modos de movilidad no motorizados y basados en el transporte público colectivo; previsión de viviendas de protección pública y de alojamientos dotacionales; evaluación de la viabilidad de las actuaciones; y disposición de espacios libres en red.
Como dice Charles Montgomery en su libro Ciudad feliz–Transformar la vida a través del diseño urbano, «las inversiones en transporte público están reinventando la ciudad». Así ocurrirá próximamente en Donostia cuando el metro entre en funcionamiento, de forma que, si se producen las sinergias esperadas, ello propiciará el reencuentro de la ciudadanía local con el sentido de pertenencia a su ciudad.
Cabe extraer del proceso una lección más: además de contar con un Plan General municipal, en su concreción es necesario lograr el máximo consenso posible. De ello depende también su ejecución y, consecuentemente, que responda a las necesidades del municipio y de su ciudadanía.
Zonificación global propuesta en Zubieta (PGOU 2010)
